競爭中立：中國的實踐與展望

一、競爭中立的提出背景

所謂“競爭中立”，是指國家在市場競爭這一問題上對國有企業和私營企業一視同仁。根據競爭中立的理念而構建的“競爭中立政策”，則是確保經營者不因所有制而產生競爭優勢的一系列制度工具。構建競爭中立政策的根本目的，在于消除國有企業與私營企業之間不平等的資源分配機制，確保國有企業和私營企業在一個“公平的競爭環境”中展開競爭。

自競爭中立概念及其制度架構于上世紀90年代在澳大利亞最早提出并付諸實施，競爭中立已經成為風靡世界的重要詞匯。雖然此理念是發達國家為完善公平競爭環境而提出的，但是對于絕大部分發展中國家和轉型經濟國家而言，該理念在克服國家干預經濟的慣性和推進經濟體制改革方面無疑具有積極意義。但是，競爭中立也在一定程度上被利用為過度評價發展中國家政府在經濟發展中的作用，成為指責這些國家影響國際貿易和公平競爭的理由之一。

近年來，競爭中立更是成為西方責難我國國有經濟享有不公平競爭優勢的基本理論立足點，也是西方對我國參與國際經貿規則治理發起挑戰的主要論點之一。如何解釋和應對這一問題，不僅影響我國在多雙邊經貿領域的談判，也會對我國進一步深化經濟體制改革和未來經濟發展產生重大影響。

二、競爭中立的不同立場與制度

盡管競爭中立在西方已經被普遍接受并成為衡量一個國家是否具有公平競爭與自由貿易經濟環境的重要尺度，但是不同的國家在競爭中立問題上所持立場以及具體制度仍存在諸多差異。

1.澳大利亞：競爭中立政策是澳大利亞于1995年發起的“全國競爭政策”（National Competition Policy）的一部分。根據該政策，澳大利亞聯邦政府與六個州和兩個領地簽署了三項政府間協議：《競爭原則協議》、《行為規范協議》和《執行全國競爭政策和相關改革協議》。根據這些協議，澳大利亞各級政府都必須實施競爭中立政策，包括稅收中立、信貸中立、規制中立等，即國有企業不得在稅收、信貸和政府規制等各方面享受政府給予的優惠。任何受到不平等待遇的企業，都可以借助“投訴機制”對享有不合理競爭優勢的企業提出違反競爭中立政策的指控。澳大利亞專門設立了競爭中立投訴辦公室（Competitive Neutrality Complaints Office， CNCO）受理相關投訴。

2.歐盟：歐盟的競爭中立政策集中體現在《歐盟運行條約》（以下簡稱“條約”）第106條和第107條。根據條約第106條的規定，對于公共企業及成員國授予特別或專有權利的企業，成員國不得指定也不得保留與條約的競爭規則相抵觸的任何措施。換句話說，所有的企業（不論是國有還是私有）都必須遵守歐盟層面的競爭規則。在必要的情況下，歐盟委員會還可以通過針對成員國的指令或決定的方式保證該條規定的實施。

3.美國：以澳大利亞和歐盟為代表的發達國家采納競爭中立，在很大程度上是基于推動國有企業改革和維護統一市場的考慮。相比之下，美國不像澳大利亞有那么多國有企業，也不像歐盟需要建立“超國家”的統一市場，因此其在國際上推行競爭中立政策更多的具有主導國際經貿規則治理和變相實施“貿易保護主義”的訴求，而不是為了針對自身問題。最典型的例子莫過于美國主導的《跨太平洋戰略經濟伙伴關系協定》（TPP）的談判。美國試圖在TPP中引入包括競爭中立在內的“高標準政策”，要求參與談判的國家消除政府給予國有企業的各種優惠，進而在削弱這些國家參與國際競爭的能力的同時增加美國企業的競爭力。

4.其他諸多發展中國家：除了發達國家以外，諸多發展中國家也已經開始醞釀并實施競爭中立政策。聯合國貿易和發展會議（UNCTAD）在2012年以來啟動了若干關于競爭中立的研究項目，其關注點更多的在于發展中國家和轉型經濟國家，如印度、馬來西亞、巴拉圭等。對于這些國家而言，研究和制定競爭中立政策既是融入全球化并參與國際競爭的需要，也具有推動國內制度改革的內在需求。

通過比較競爭中立的不同立場和制度，可以發現，不同國家在不同的發展階段具有不同的訴求。盡管競爭中立的理念具有共性，但是競爭中立的制度及其實施具有個性。認識中國在實施競爭中立政策方面的經驗和特殊性，是中國進一步構建符合自身特色的競爭中立政策的前提。

三、競爭中立的中國實踐和經驗

對于中國而言，雖然尚未普及競爭中立的理念，更未正式提出競爭中立的制度框架，但是筆者認為，中國針對國有企業的一系列改革和監管措施本身就是競爭中立政策的一部分。從上世紀八十年代開始，中國在國有企業制度的改革中始終堅持“企業化”和“公司制”的改革道路，逐步地將國有企業推向市場，獲得了巨大的成功。絕大部分競爭性行業的國有企業已經蛻變成為真正的市場主體，國有資產的監管體制也已經發生了根本性的變化。可以認為，一部中國經濟體制改革的發展史，也是競爭中立政策在中國實施的過程。黨的十八大之后進一步推進的國有企業改革，必然將推動中國競爭中立框架的正式確立。

（一）競爭中立理念與我國的體制改革目標是一致的

從根本上講，中國經濟體制改革的目標與競爭中立的內涵具有一致性。競爭中立的核心就是最大程度地確保市場主體的公平競爭。雖然中國沒有正式提出競爭中立這一政策，但是在經濟體制改革的實踐中，具有競爭中立內涵的實質性改革措施早在20世紀90年代就已起步。1992年，黨的十四大確立了建立社會主義市場經濟體制和建立國有企業現代企業制度的目標，開始以產權制度和股份制改革為核心，實現國有企業所有權與經營權的分離，這可以說是實施競爭中立的第一步。之后，政府又逐步取消或放松了對各行業的管制，引入民間資本和國外資本，推動國有資產的證券化，建立競爭機制。這可以看做是實施競爭中立的第二步。

2012年，黨的十八大《報告》旗幟鮮明地指出要“毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展，保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護”。這是在第一次在如此重要的政治文件中提出競爭中立思想。由此引發的新一輪的國有企業改革，可以視為中國實施競爭中立的第三步。放寬市場準入、發展混合所有制經濟、積極引入民間資本和戰略投資者、全面推進國有企業公司制股份制改革、分類監管國有企業等，將成為本輪國有企業改革的核心內容。隨著私人資本的進入、混合所有制的發展、國有企業分類監管的實施，競爭中立的政策勢在必行。

以上歷程充分表明，競爭中立與中國體制改革的目標具有協同性。競爭中立有助于進一步深化體制改革，為市場公平競爭提供有力的政策支撐。但由于傳統體制的影響深重，中國在實現上述目標的過程中，必須克服的障礙也是客觀存在的，其難度也是不容輕視的。

（二）競爭中立制度的設計要與一個國家的發展階段相符合

競爭中立是一個政策工具，其規則和程序必須要為一國的公共利益和社會福利服務。對于發展中國家而言，一方面，通過提高本國產業競爭力，更好地融入“全球價值鏈”，才能分享全球化的惠益，實現經濟的包容性發展和可持續性發展；另一方面，很多國家的實踐又表明，全面自由化在發展中國家和轉型經濟國家的國內市場環境建設中并非最佳做法。

在一個全球價值鏈逐漸分化的國際市場上，發展中國家的定價能力非常薄弱，因而與發達國家難以實現真正意義上的公平競爭。要改善發展中國家國際貿易中的不利地位，就必須開放被區域或雙邊自由貿易協定限制了的國內政策空間，賦予國家為保護國內產業、提高本國競爭力、對跨國企業在本國市場上力量加以限制而實施產業政策的能力，包括靈活制定和運用競爭中立政策的能力。

因此，發展中國家和轉型經濟國家不僅需要通過實施競爭中立政策建立并完善本國公平競爭的市場環境，從而由競爭機制培育出代表高生產率的真正具有國際競爭力的企業，也有必要通過實施產業政策促進和推動企業（尤其是國有企業）生產率的提高，從而在國際貿易中獲得最大利益。因此，如何對接產業政策、貿易政策和競爭政策，是競爭中立與國家的發展階段實現協同的關鍵要素。

總之，出于“實質公平”和公共利益的考慮，發展中國家有必要在制定競爭中立政策時考慮符合自身發展階段需求的“豁免”因素。這些因素可以包括但不限于：（1）在維持公共服務中國有企業的特殊保障義務；（2）國有企業作為產業政策的實施工具具有一定的特殊性；（3）國有企業作為一國“發展政策”的一部分必須加以優先考慮；（4）在確保財政收入的考慮中，國有經濟是最大的保障。但是，在考慮上述政策因素時，應當以不會對市場競爭帶來嚴重影響為前提。

（三）競爭中立制度的實施要與一個國家的法治背景相適應

競爭中立的制度設計及其實施不僅要考慮國際發展趨勢，更要正視中國的基本經濟社會制度和法律規定。以下因素在制度構建及其實施時值得加以考慮：

第一，《中華人民共和國憲法》中關于“社會主義公有制”和“國有經濟”的基本規定是關系到競爭中立政策是否能夠在中國實施的決定性因素。我國《憲法》第6條和第7條規定，我國“社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制”，“國家在社會主義初級階段，堅持公有制為主體”，“國有經濟，即社會主義全民所有制經濟，是國民經濟中的主導力量。國家保障國有經濟的鞏固和發展”。如果單純將公有制理解為“國有制”，并將國有企業的優先發展作為一項憲法原則，那么競爭中立就沒有發展空間；相反，如果從“社會所有”角度來看國有，并將《憲法》第15條“國家實行社會主義市場經濟”的條款作為優先于“公有制條款”和“國有經濟條款”的條款，那么競爭中立就具有發展空間。

第二，盡管政府相關政策明確提出要創造民營企業和國有企業公平競爭的市場環境，《反壟斷法》的出臺和實施也為競爭中立政策的實施創造了法律條件，但是中國的國有企業改革、壟斷行業改革和政府管理體制改革等都還在探索和進行中，影響經濟可持續發展的結構性矛盾和改革阻力仍然存在。在這種情況下，有必要將中國針對國有企業的一系列改革和監管措施看作是競爭中立政策的一部分，分階段、分步驟地逐步推進競爭中立理念的宣傳和競爭中立制度的建立。

第三，雖然中國目前還沒有建立與競爭中立直接相關的投訴和監督機制，但是中國的人大代表、政協委員和民主黨派人士通過“提案”的形式間接地建立了一條投訴渠道，可以針對國有企業的諸多問題展開議論，并推動形成立法文件。

可見，盡管當前的法律和制度似乎存在阻礙競爭中立發展的內容，但是通過恰當的法律解釋和制度構建，仍然能夠在總結經驗的基礎上發展出符合中國國情的競爭中立制度。

四、競爭中立的中國立場和展望

競爭中立的核心是最大程度地確保市場主體的公平競爭。對中國而言，當前的重點仍然是進一步推進國有企業的公司化改革和市場化改革，并通過分類監管在競爭性領域實現國有企業與私營企業的公平競爭。在此基礎上，逐步建立競爭中立的配套措施，確保國有企業在競爭性領域的不當競爭受到制度約束。

（一）確定中國競爭中立的基本立場

中國應該以社會公共利益為基本出發點，以“公平競爭”理念為指導，圍繞中國經濟體制改革（特別是國有企業改革）的既定方針和實踐，構建符合中國特色、滿足中國自身需求、與國際接軌的競爭中立政策體系。這個體系可以不叫“競爭中立”，但是應體現競爭中立的基本內涵。

（二）構建中國競爭中立的基本制度

1.確定競爭中立的適用范圍。競爭中立應當僅適用于從事“商業活動”的國有企業，而不適用履行公共職能或從事公益性活動的國有企業。一個國有企業可能同時存在公益性行為和營利性行為，在這種情況下，前者不適用競爭中立政策，但后者適用。在實際操作中，要在商業活動和非商業活動之間劃一條明確的界線并不容易。

2.建立競爭中立的投訴機制。借助于投訴機制，受到不平等待遇的企業可以對享有不合理競爭優勢的企業提出違反競爭中立政策的指控。投訴的對象既可以是國有企業，也可以是相關的公共部門；投訴的主體既可以是私營企業，也可以是與投訴對象存在競爭關系的其他國有企業。舉證責任由投訴者承擔，由其證明競爭對手存在有違競爭中立政策的情況。由專門的投訴機構對被投訴的國有企業是否具有“凈競爭優勢”進行分析，對有違競爭中立的國有企業采取一定的“矯正措施”。

3.確定競爭中立的實施機構。根據《反壟斷法》的第9條的規定，國務院設立反壟斷委員會，其首要職責是“研究擬定有關競爭政策”。這是中國首次以立法形式提出研究和擬定競爭政策的任務。作為維持和發展競爭性市場機制所采取的公共措施，競爭政策本身即具有競爭中立的內涵。若能將競爭中立相關事宜及相關的投訴監督機制賦予反壟斷委員會來實施，那么不僅能發揮其協調競爭執法機關和各政府管制機關之間的關系，還能有力地推動國有企業與私營企業之間展開公平競爭，將國有企業的不公平競爭優勢降到最低。

4.構建競爭中立的配套機制。競爭中立的有效實施還需相關配套制度的支持，這些制度主要包括：（1）與競爭中立政策的制定與實施直接相關的制度，如競爭政策的透明度問題，行業立法與產業政策的競爭性審查，國有壟斷企業適用競爭法的問題等；（2）促進和影響競爭中立政策的制定與實施的制度，如國有資產和國有企業監管制度，涉及競爭中立的稅收政策、政府補貼政策、環境政策、融資政策以及土地政策等。

（三）構建適合于發展中國家的競爭中立政策評價工具

一項政策的好壞很大程度上取決于其實施效果，因此有必要對競爭中立政策的實施效果予以評估。但是，處于不同發展階段、面臨不同政策問題的國家顯然不應該適用同樣的評價工具和指標。因此，應該根據中國面臨的“問題”來設計評價中國競爭中立政策實施效果的指標和方法。（本文受上海高校智庫項目、上海市高校“085工程”項目和國家社會科學基金項目（13CFX085）資助。作者：應品廣，上海對外經貿大學WTO研究教育學院講師，上海高校智庫國際經貿治理與中國改革開放聯合研究中心研究員）

編輯|趙麗芳 lifang.zhao@wtoguide.net