完善科研項目間接費(fèi)制度 激發(fā)科研人員積極性

◎ 全國政協(xié)教科文衛(wèi)體委員會副主任 上海交通大學(xué)原黨委書記 中國高等教育學(xué)會副會長 馬德秀

完善科研項目間接費(fèi)制度 激發(fā)科研人員積極性

◎ 全國政協(xié)教科文衛(wèi)體委員會副主任 上海交通大學(xué)原黨委書記 中國高等教育學(xué)會副會長 馬德秀

近年來，高校尤其是研究型大學(xué)，在國家科技創(chuàng)新體系中的地位日趨重要。據(jù)統(tǒng)計，高校產(chǎn)出了國際科技論文的80%以上，貢獻(xiàn)了國家科技獎勵的60%左右，研究型大學(xué)獲得的科研經(jīng)費(fèi)總額正在不斷增大。但是，高校科研的收入和支出存在的不平衡日益顯現(xiàn)。在研究型大學(xué)的經(jīng)費(fèi)投入中，科研的經(jīng)費(fèi)投入占據(jù)了非常大的比重。這些經(jīng)費(fèi)主要用于支持研究工作的開展，包括大量的以研究為主的教師工資、科研用房的建設(shè)和維護(hù)、水電等各種日常運(yùn)行和學(xué)校行政人員的服務(wù)經(jīng)費(fèi)等等。按照目前高校投入體制機(jī)制，上述經(jīng)費(fèi)主要依靠財政撥付的教育經(jīng)費(fèi)，即生均撥款等。但是，生均撥款的用途是支撐高校教學(xué)與人才培養(yǎng)活動的，和科研活動并沒有直接關(guān)系。研究型大學(xué)不得不動用生均撥款支持科研活動，這不利于人才培養(yǎng)質(zhì)量的保障與提升。在我國，大部分高校是全額撥款單位，長期以來，在科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算中未充分考慮學(xué)校承擔(dān)科研項目的間接成本，且科研經(jīng)費(fèi)是由課題負(fù)責(zé)人主導(dǎo)使用的，導(dǎo)致學(xué)校承擔(dān)縱向科研項目越多，學(xué)校財務(wù)負(fù)擔(dān)越重。學(xué)校只能通過承擔(dān)的科研項目經(jīng)費(fèi)，從平均不到5%的管理費(fèi)中，得到為數(shù)不多的補(bǔ)償。

圍繞這一問題，2011年，財政部和科技部聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于調(diào)整國家科技計劃和公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費(fèi)管理辦法若干規(guī)定的通知》（簡稱434號文），對于“國家科技計劃和公益性行業(yè)科研專項”引入間接費(fèi)用政策。2014年，國務(wù)院再次發(fā)文《關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（簡稱11號文），對“完善間接費(fèi)用和管理費(fèi)用管理”提出了進(jìn)一步改革方案。政策改革的用意和方向明確、有利，但是仍然存在諸多問題。

一、科研項目間接費(fèi)概念的厘清

如何理解科研項目中的間接費(fèi)用？這關(guān)系著科研預(yù)算的制定、撥款方式、主要用途。在美國等一些發(fā)達(dá)國家，在科研項目預(yù)算中設(shè)定直接費(fèi)用和間接費(fèi)用，是一種通行慣例。直接費(fèi)用就是直接用于開展科研工作的各項支出，比如專用的科研器材、物質(zhì)費(fèi)用和差旅、會議等支出。間接費(fèi)用是對項目承擔(dān)單位提供難以量化的各種服務(wù)的補(bǔ)償，包括人員、建筑、設(shè)備、水電暖等等。它不是科研管理費(fèi)，而是財政對高校承擔(dān)科研項目的勞動力資源成本的補(bǔ)償預(yù)算機(jī)制。而目前，按照科技部、財政部文件（434號文），間接費(fèi)用仍舊是從科研項目中列支，尚有悖于間接費(fèi)用的概念和通行做法。

通行的間接費(fèi)用撥付方式是怎樣的？以美國為例，間接費(fèi)用是按照直接費(fèi)用的一個固定比例予以計算，并且不同的科研項目承擔(dān)單位（高校）的間接費(fèi)用比例不同，一般越是高水平大學(xué)，間接費(fèi)用的比例越高。比如,耶魯大學(xué)的比例大約65%，密西根大學(xué)的比例近五年保持在55%左右，而一些州立大學(xué)約為40%。具體而言，如果密西根大學(xué)某位教授向美國衛(wèi)生與人類服務(wù)部申請100萬美元項目，基金會會在項目批準(zhǔn)后給申請人撥付100萬美元課題經(jīng)費(fèi)（即作為直接經(jīng)費(fèi)，由課題負(fù)責(zé)人主導(dǎo)使用）的同時，向密西根大學(xué)撥發(fā)55萬美元作為間接經(jīng)費(fèi)，由學(xué)校統(tǒng)籌使用。因此，實際上美國衛(wèi)生與人類服務(wù)部撥付了155萬美元課題費(fèi)用。

各個高校的間接費(fèi)比例是如何確定的？首先，這一比例的確定與項目經(jīng)費(fèi)數(shù)多寡無關(guān)，與項目直接費(fèi)的預(yù)算內(nèi)容無關(guān)，只與大學(xué)有關(guān)。因為不同水平的大學(xué)可以提供的研究人員質(zhì)量和費(fèi)用、各種設(shè)施服務(wù)都不相同。其次，美國從法律上明確科研經(jīng)費(fèi)成本分擔(dān)機(jī)制，美國聯(lián)邦行政管理和預(yù)算局制定并發(fā)布的A－21通告規(guī)定，由大學(xué)與代表聯(lián)邦政府的機(jī)構(gòu)談判確定大學(xué)的間接成本比率，這種比率對所有聯(lián)邦機(jī)構(gòu)所接受，也是適用于高校的所有聯(lián)邦資助科研項目。比如，密西根大學(xué)每三年與美國衛(wèi)生與人類服務(wù)部談判一次來確定科研經(jīng)費(fèi)間接費(fèi)比率，這一55%的比例對所有聯(lián)邦政府資助的項目都適用。

間接費(fèi)用如何使用？間接費(fèi)用的具體使用不是由負(fù)責(zé)項目的教授決定，經(jīng)費(fèi)撥付的基金會也不會提出使用的指導(dǎo)建議，而是由各大學(xué)根據(jù)內(nèi)部規(guī)則來自主決定的。但必須強(qiáng)調(diào)，教授個人的工資不能與項目經(jīng)費(fèi)數(shù)額多少直接相掛鉤，以避免教授為提高自己的待遇拼命申報項目，無法潛心科研和教學(xué)。美國一些高校，比如密西根大學(xué)采取9+3的收入模式。密西根大學(xué)科研經(jīng)費(fèi)直接成本中不僅包括研究生學(xué)費(fèi)，還包括了聘用人員、博士后和教師的工資；對于大學(xué)全職教師而言，9個月由學(xué)校發(fā)放工資，另3個月的工資可以從科研項目中領(lǐng)取勞務(wù)費(fèi)，但兩者相加不能超過其12個月的工資總額。

二、我國科研項目間接費(fèi)制度存在的問題

根據(jù)上述434號文，我國的間接費(fèi)用的計算和使用，主要存在以下不足。

第一，要求項目申請人把間接費(fèi)做到預(yù)算中，過于復(fù)雜。也使得間接經(jīng)費(fèi)依然由項目負(fù)責(zé)人控制，學(xué)校無法統(tǒng)籌使用，起不到對學(xué)校人力資源“補(bǔ)償”的作用。

第二，計算時要求扣除直接費(fèi)用中的設(shè)備購置費(fèi)，使得設(shè)備使用的后期維護(hù)費(fèi)用依然缺乏必要的保障，也不利于科研設(shè)備的開放與共享。

第三，進(jìn)行分段超額累退比例計算并實行總額控制，不符合通行慣例，且比例過低。434號文規(guī)定，科研經(jīng)費(fèi)低于500萬元20%，500萬元-1000萬元13%，超過1000萬元部分10%。扣除和分段計算后，按照國外通行概念的可比口徑，可能還不到10%。

第四，僅適用于國家科技計劃課題和公益性行業(yè)科研專項項目，未適用于如社會科學(xué)基金項目等，覆蓋面過小。

第五，434號文在間接費(fèi)中可用于績效獎勵上作了一項重大突破，規(guī)定用于績效獎勵的經(jīng)費(fèi)不超過間接費(fèi)的25%。這在一定程度上體現(xiàn)了尊重科研人員的專業(yè)勞動價值，保護(hù)和調(diào)動科研人員積極性。但是25%的比例設(shè)定是否過低，值得再研究；特別是對數(shù)學(xué)、軟件設(shè)計、社科調(diào)研等以勞務(wù)投入為主的研究項目是否應(yīng)給予更靈活的政策和特殊考慮。

綜上所述，我國目前實行的間接費(fèi)制度的設(shè)計，不科學(xué)、不合理。雖然11號文件對間接費(fèi)用做了進(jìn)一步改革，但過于原則，期待加大改革力度。

三、完善我國科研項目間接費(fèi)制度的建議

第一，建議推廣和完善間接經(jīng)費(fèi)補(bǔ)償制度，將間接經(jīng)費(fèi)補(bǔ)償機(jī)制推廣至所有縱向課題。

第二，建議間接費(fèi)用以全部直接費(fèi)用作為基數(shù)進(jìn)行計算，不需要對設(shè)備費(fèi)進(jìn)行扣除,將間接經(jīng)費(fèi)與直接經(jīng)費(fèi)分別撥付給學(xué)校和項目負(fù)責(zé)人。

第三，細(xì)化落實11號文件將間接費(fèi)用（含績效支出）比例核定與項目承擔(dān)單位信用評價等級掛鉤的規(guī)定。建議按高校承擔(dān)的所有項目國家財政年度總經(jīng)費(fèi)的25%作為核定基數(shù)，建立按信用等級浮動的核定機(jī)制。根據(jù)項科研項目的完成質(zhì)量、按期結(jié)題率、經(jīng)費(fèi)管理規(guī)范程度等方面評定高校科研經(jīng)費(fèi)使用信用等級，將間接費(fèi)用比例的核定與高校的信用等級掛鉤，最高不超過核定基數(shù)的15個百分點納入項目經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制和項目驗收經(jīng)費(fèi)審計范疇,并于次年初一次性撥付，不再需要課題申請人在項目預(yù)算中列支。

第四，建議將間接費(fèi)中績效支出的比例提高至50%，作為學(xué)校津貼組成部分，自主制定發(fā)放時間，并由學(xué)校制定細(xì)則、統(tǒng)一發(fā)放。將基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)和間接經(jīng)費(fèi)中可用于人員經(jīng)費(fèi)的比例提升至50%以上，為專職科研隊伍的建設(shè)和能力提升提供必要的保障。在績效較高的前提下，充分激勵項目負(fù)責(zé)人的創(chuàng)造性。項目下設(shè)子課題單位嚴(yán)格按照國家部委的預(yù)算批復(fù)管理直接經(jīng)費(fèi)、間接經(jīng)費(fèi)。高校加強(qiáng)間接經(jīng)費(fèi)管理，結(jié)合實際制定間接經(jīng)費(fèi)管理辦法，合理規(guī)范有效使用間接費(fèi)用，公開、公正安排績效支出,充分調(diào)動教師承擔(dān)科研項目的積極性，充分發(fā)揮績效支出的激勵作用。