新常態下上海環境保護的新特征和新挑戰
——“十三五”上海環境與發展形勢分析

胡冬雯 胡 靜 周晟呂 湯慶合上海市環境科學研究院

新常態下上海環境保護的新特征和新挑戰
——“十三五”上海環境與發展形勢分析

胡冬雯 胡 靜 周晟呂 湯慶合
上海市環境科學研究院

全面分析了“十三五”時期上海社會經濟發展的“新常態”下，環境保護工作面臨的新形勢，為切實把握好“新常態”的特征，應對好“新常態”的挑戰，從而積極謀劃上海“十三五”乃至中長期環境保護工作的戰略布局，提供了參考。

新常態環境保護形勢分析

2014年5月，國家主席習近平在河南考察時說：“中國發展仍處于重要戰略機遇期，要增強信心，從當前中國經濟發展階段特征出發，適應新常態，保持戰略上的平常心態。”新常態——作為中國執政新理念的關鍵詞，席卷了2014～2015年的政治經濟社會發展的綱領性文件。在“新常態”首次被提出6個月后，習近平總書記在2014年11月9日又系統闡述了其真正含義，并表示“新常態將給中國帶來新的發展機遇”。值此“十二五”收官和“十三五”計劃編制交織的重要時期，如何把握“新常態”的特征，應對好“新常態”的挑戰，將直接關系到上海“十三五”乃至中長期環境保護工作的戰略布局，踏準步點是做好規劃的關鍵前提。

1 新常態下的環境保護新特征

習近平主席在在亞太經合組織（APEC）工商領導人峰會上曾對“新常態”的定義進行了系統解釋，即速度——“從高速增長轉為中高速“；結構——“經濟結構不斷優化升級”；動力——從要素驅動、投資驅動轉向創新驅動”。這些經濟發展上呈現的“新常態”將對環境污染排放控制和治理帶來深遠的影響。對于上海而言，社會經濟發展的“新常態”將給全市環境保護工作的推進帶來新的挑戰和機遇。

1.1 特征一：經濟增速適度放緩，污染規模效應降低

浦東的開發開放使上海經歷了十幾年的快速發展期，從1992年以來，經濟增速保持連續16 a兩位數增長，高于全國平均水平。2008年，隨著國際金融危機和區域經濟沖擊，上海的GDP增速回落到10%以下，此后6 a，經濟增速持續下降，至2014年降至7%，增速水平接近甚至低于全國平均水平（詳見圖1）。從發展階段上看，上海先于全國進入經濟中速增長階段，金融、貿易、商務等現代服務業增速大幅高于制造業，產業融合發展趨勢凸顯。經濟增長的規模效應與資源環境的壓力水平息息相關，在規模增速下降的大趨勢下，對資源需求的增長速率亦會隨之下降，特別是工業污染排放總量將向趨于可控的方向發展。

圖1 上海國民生產總值年增長速率比較圖

1.2 特征二：產業初具后工業化特征，環境壓力減小

根據錢納里經濟發展階段劃分標準，人均國民生產總值超過1.18萬美元（以2010年美元價計）即可定義為進入后工業化階段。按這個定義，上海早在2011年即邁入了后工業化階段，從產業經濟來看，上海也開始呈現后工業化城市的典型特征。

（1）產業輕質化加速

上海的工業經濟經歷了“十五”期間的平穩發展以后，產業結構調整的速率明顯加快，第二產業增速從“十一五”開始大幅下降，占全市國民經濟總量的比重也逐年走低，2014年全市第二產業占GDP比重已降至34.6%，工業增量對經濟的貢獻逐漸降低，取而代之的是服務業得到快速發展，2014年對全市的經濟增長貢獻率達到76.3%（詳見圖2）。

圖2 上海產業經濟增長率逐年比較圖

（2）重工業進入平臺期

長期以來上海工業始終擺脫不了對重化工的依賴，“十五”至“十一五”期間，由于大化工的興起，使重工業在工業產值中的占比一度高達79%。然而，自2008年以來重工業對工業產值的貢獻率基本停止增長，維持在約78%，近兩年開始略有下降，重工業產值增速規模也大幅放緩（詳見圖3）。

圖3 上海重工業與輕工業比重逐年比較圖

（3）高新技術產業穩定健康發展

在各類資源環境要素競爭日益激烈的大趨勢下，上海的高新技術產業總產值在15 a內翻了4倍，以高附加值、高科技含量和高聚集度為特點的現代產業體系逐漸代替傳統產業，在工業總產值中的比重提高到20%以上（詳見圖4），從資源投入到產品產出，推動整體工業產業鏈從前端高物耗環節逐漸向后端高產出環節轉移，其單位產出的環境成本也隨之降低，但部分新興產業也將一些新型的環境污染問題帶入了人們的視野，如新能源汽車、新材料、電子信息、生物醫藥等行業工藝過程可能產生以PFCs、HFCs等為代表的高增溫潛勢溫室氣體排放以及其他如四氯化硅、砷烷、磷烷、生物廢棄物等新型復雜污染物排放，同時還存在非常規大氣污染物VOCs排放等問題。

圖4 上海市高新技術工業經濟發展情況圖

1.3 特征三：需求結構發生變化，環境格局出現改變

進入后工業化時期的另一個顯著變化就是投資、消費、出口等3個經濟增長拉動途徑出現調整。從投資上看，隨著傳統產業產能趨于飽和，投資效益持續下降，企業的投資意愿和能力也持續減弱，上海全社會固定資產投資增長率從2010年起迅速回落，年均增速低于2.5%，其中第二產業投資比例逐年下降（詳見圖5），投資量只有第三產業的1/4，結構上工業投資迅速下降，對于污染減排趨于利好；從消費上看，城市人口規模和消費能力呈迅速上升趨勢，傳統的基本生活保障型消費向發展型、享受型消費轉換趨勢明顯，人均生活用能水平、生活用水水平在短期都將維持上升，比較突出的汽車消費雖然有政策性壓制，但從需求側看仍將在較長一段時間維持上升態勢，機動車污染排放問題日漸嚴峻，一些新的戰略性行業帶來的廢舊蓄電池、持久性有機物和環境激素等污染問題，也將隨著消費規模的上升而更加凸顯；從出口上看，出口規模從“十一五”期間的迅速上升逐步調整到目前趨于穩定甚至下降的發展階段，2014年，上海全市出口總量已小于進口總量，而出口品種中，高新技術產品出口比重有所增加，出口質量效益提升，對外貿易中的“隱含排放”和“資源環境逆差”現象有所緩解。

圖5 上海市全社會固定資產投入統計

2 新常態下的新機遇

2.1 機遇一：發展的驅動力要素變化帶來環境利好

從人口和勞動力要素看，上海在新一輪城市總體規劃研究中提出常住人口不突破2 500萬的長期調控目標，更加注重人口結構的優化，人口總量總體處于可預可控的范圍，從而由居民生活帶來的污染，如生活垃圾、生活污水處理等問題將隨著環境基礎設施的完善和升級而逐步緩解（詳見圖6與圖7）。

圖6 上海市生活垃圾產生量和處理量變化

圖7 上海市生活廢水產生量和處理量變化

從土地資源看，新一輪城市總規研究提出了到2020年建設用地開發總量底線不突破3 200 k㎡，其中工業用地執行只減不增政策，生態用地執行只增不減政策，從用地導向看未來的土地資源分配已很大程度上向環境友好型發展。土地資源集約高效利用導向將直接有利于單位用地污染物排放強度持續下降（詳見圖8）。

圖8 工業用地和工業排污強度統計圖

從資源配置看，產業能耗、水資源總量可以在中遠期甚至更近看到峰值和拐點，能源消耗總量從快速增長過渡到漸趨平穩，其中煤炭比例持續下降，天然氣比例持續上升，水資源總量目標可期實現，用水強度持續下降。繼2014年11月12日，中美達成減排協議，中國計劃到2030年達到碳排放峰值，上海作為改革開放的派頭兵，已在緊鑼密鼓地制定方案，力爭于2025年前實現全市碳排放總量和人均碳排放達峰（詳見圖9）。

圖9 產業能耗總量和能耗強度統計圖

此外，從創新驅動力看，上海的創新投入已達到甚至超過了發達國家的水平，單位GDP發明專利授權量跟美國、德國等國家的平均水平相當，上海人力資本的積累和素質提升大幅增加了城市的競爭力，使全要素生產率上升，從而促使污染排放單位的排放強度下降（詳見表1）。

表1 上海和發達國家科研成果比較表

2.2 機遇二：各領域加快綠色發展轉型

（1）工業領域

上海在2014年出臺了全國首份《產業結構調整負面清單》和《能效指南》，一方面用“壓和減”的約束性、強制性政策推進三高一低企業關停并轉，另一方面又指向“新和增”制定更高的行業門檻，推動優質經濟增長點。同時，通過差別化電價、結構調整責任考核制度等加強產業結構調整力度，促進工業污染貢獻率持續下降，如工業廢水主要污染物排放量占全市排放總量比重從1996年近50%降低到2013年的1/10；工業廢氣主要污染物排放量近10年削減幅度超過50%。

（2）農業領域

上海利用創建國家農業示范區契機，大力推進傳統農業發展方式轉變，從政府發布的上海市國家現代農業示范區建設三年行動計劃看，發展生態農業和循環農業將成為上海農業的主流態勢，在近期將實現主要作物秸稈綜合利用率達到92%、畝均農肥施用量下降10%、不規范中小畜禽養殖場關閉和規模化養殖場畜禽糞便零排放等目標，這將大大緩解上海長期棘手的農業面源污染問題。

（3）交通領域

公交優先戰略將繼續引領上海“十三五”的總體交通規劃設計，其中軌道交通20 a的快速建設，大幅加大了公眾對公共交通的依賴，根據《上海市交通發展白皮書》，2020年將形成800 km以上的軌道交通運營網絡（詳見圖10）；同時，新能源車補貼、充電樁配套規劃、新能源汽車租賃鼓勵等組合政策對清潔能源汽車的支持力度將繼續強化，有利于減緩機動車污染的增加速率。

圖10 軌道交通運營統計及預測圖

（4）建筑領域

上海2014年發布了綠色建筑發展三年行動計劃，從新建綠色建筑、新建裝配式建筑和既有建筑節能改造方面提出了具體的目標和措施，該計劃對于有效轉變城鄉建設模式和建筑業發展方式，提高資源能源使用效率，減少污染物和廢棄物排放，提高城市環境質量具有重要意義。

2.3 機遇三：制度創新帶來新活力，為環保工作鋪墊道路

城鄉一體化和基層體制制度改革。農村環境治理問題長期以來都是上海環境管理的薄弱環節，作為2014年市委一號課題的專項成果，《關于推動新型城鎮化建設促進本市城鄉發展一體化的若干意見》的出臺，將大幅推進農村人居環境改善的步伐，通過完善主要農產品最低保有量制度和大型養殖場動物防疫合格證和排污許可證雙證制度，推進農村環境整治綜合政策體系建成，并明確了關于相關具體措施的責任考核和利益共享機制，從而使政策得以落地，具有操作性。

環保行政權力清單制度逐漸明確。全國環保部門正加緊編制明確的權力清單制度，這一制度的推行在新環保法首推實施的大環境下，對于理順污染治理和環境保護的責任權力具有十分重要的意義，除了明確治污主體，促進污染末端治理到過程監管，提升環境監管實效以外，還可以從根本上避免環保事務權責不清、各自推諉、無法追責等尷尬。

環境污染第三方治理制度釋放市場力量。2015年1月，國務院發布了《關于推行污染第三方治理的意見》，包括上海在內的各省市將陸續出臺實施細則，這一制度的推廣一方面將使政府環境執法部門和監測部門的管理對象更為聚焦和有效，另一方面從全社會經濟效益方面降低了污染監管治理成本，提高企業達標排放效果，同時還刺激了環保產業的發展，使市場機制成為政府環境管理的有力工具。

3 新常態下的新挑戰

環境問題隨著城市發展過程的變遷也會體現明顯的階段特征，新常態的出現，總體而言給“十三五”期間環保工作帶來了前所未有的機遇，但隨著社會文明的進步和城市建設的深化，上海也面臨著一些新的挑戰。

（1）挑戰一：生態環境是建設四個中心和全面建成小康社會的最大瓶頸

習近平總書記在2014年兩會期間參加貴州代表團審議時指出，“小康全面不全面、生態環境質量是關鍵”。良好的生態環境質量是上海建設“四個中心”和科創中心的重要內容，也是全面建成高質量小康社會的最大短板。當前，盡管2014年上海PM2.5下降到52 mg/m3，但是距離國家標準和國際大都市建設定位仍存在較大差距。此外，在全球城市發展中，上海要從跟跑者趕超到并跑者、領跑者，必須要有更好的生態環境。生態環境好不好，不僅在一定程度上標志著創新轉型的成功與否，也直接影響“四個中心”和科技創新中心建設。

（2）挑戰二：經濟下行壓力下的投資沖動與環境保護的博弈

雖然淡化GDP考核、注重經濟質量等發展思想已日益得到共識，但近20 a來的經濟高速發展帶來的慣性需求和既有思維依舊根深蒂固，穩增長思路與調結構的矛盾時有出現，特別是地方基層的發展規劃和項目投資層面，可能在較長一段期間內都會存在意識轉變不到位，短時經濟利益和長期生態利益互相博弈的局面。從產業經濟的角度，近年來，上海重化發展趨于平穩，鋼鐵、化工等產業的經濟環境效益成本不斷攀升。但由于2014年被國務院定位全國七大化工產業基地之一，本市重化工業仍存進一步增能的可能，重化產業資源環境成本高企，同時也會擠兌其他行業的發展空間，為結構調整帶來阻力。

（3）挑戰三：簡政放權背景下更高的環境管理要求

在政府簡政放權的大背景下，環保工作的事權下放從動機上是為了集約環保部門的管理資源，加快項目審批的運行效率，推動環保產業快速發展，是大勢所趨，但如果沒有提前做好足夠的管理體系建設和保障機制支撐，簡政放權將有可能導致環境監管的缺位或失位。如環評審批權的簡化和下放在推進的過程中要謹防出現環境準入門檻的降低，或者缺乏準入指導給新增污染控制帶來壓力；而第三方環境治理單位資質許可制度的取消，則有可能在標準建設尚不完備的領域給規范市場、保障良性競爭、促進優勢產業發展等帶來一定困難和挑戰，這些挑戰都需要政府深化改革的同時做好實施路徑的鋪墊和實施能力的提升。

（4）挑戰四：新型消費模式下出現的新型環境問題

隨著居民生活水平的不斷提高，上海的環境保護工作也將面臨著新形勢下污染排放從生產主導型向消費主導型過渡，從煤煙型向石油型過渡，從集中排放向分散排放過渡帶來的新型挑戰。流動源污染將在較長一段時間內成為上海空氣污染的主要來源，即使人口規模、能源消費規模在未來5～10 a內達峰，按國際發達城市汽車消費水平看，上海機動車消費的峰值還遠未達到，加之國際貿易中心和航運中心的城市定位為上海帶來的巨大物流需求，貨運污染將在一段時間內成為上海空氣污染的重中之重，與此同時，受電子商務快速發展拉升迅速的快遞行業也對污染排放控制帶來了巨大壓力。另外值得注意的是，最早一波投用的清潔能源交通工具將在“十三五”期間陸續進入設備設施的報廢期，由此帶來的鉛蓄電池等廢棄物的處理處置等延伸問題也會愈加嚴峻。

（5）挑戰五：區域環境問題對環境共治提出更高的要求

長三角三省一市高速發展的城市化和區域經濟一體化使上海和長三角地區環境污染一體化現象日趨明顯，長江中下游、太湖流域和杭州灣沿岸的流域性水環境污染問題日顯突出，區域性大氣污染物長距離輸送影響，導致大氣污染加劇，環境問題趨于共性化，環境質量趨同現象越來越明顯。為此，“十三五”期間在進一步推進長三角地區經濟一體化發展的同時，應充分發揮上海的引領作用，在長三角大氣污染聯防聯控協作機制的基礎上，進一步加強生態環境區域協作一體化共建機制，建立區域環境信息共享、會商和發布平臺，深化長三角區域環境合作，在加快引領區域經濟發展轉型的同時，努力取得顯著改善區域環境質量的共贏。

（6）挑戰六：環境問題帶來的社會矛盾將呈常態化

在信息產業高速發展的時代，環境污染和環境信訪問題會成為許多社會事件和公眾視線的焦點，一方面公眾的環境意識將進一步迅速提高，有利于營造發動全社會關注環境治理工作的氛圍，但另一方面，公眾對環境問題的關注將對政府在環境信息透明度提升和環境信息基礎建設方面提出很高的要求，與當前的能力尚存在較大差距。“十三五”期間應加快樹立適應新時期語境特色的環境輿情應對機制。

4 結語

面對社會經濟發展和環境保護的“新常態”，“十三五”時期的上海環境保護工作必須客觀直面來自環保系統內外的多重壓力，充分利用好國家推進生態文明建設的大好時機，迎難而上、突破創新，用法律守住底線，用制度劃清邊界，用治理保證效果，用政策催生動力，用權力激發活力，為把上海建設成為生態環境良好、綠色產業發達、環境管理先進、環境文化豐富、環境參與多元，具有全球優勢資源吸引力、影響力、引領力、配置力的全球城市做出重要貢獻。

New Characteristics and New Challenges of Shanghai Environment Protection Under New Normality——Analysis on Shanghai Environment and Development Situation in ‘13th Five Year Plan’

Hu Dongwen, Hu Jing, Zhou Chenglv, Tang Qinghe
Shanghai Environment Science Research Institute

The article fully analyzes Shanghai social and economic development in ‘13th five year plan’ under new normality. Environment protection work will confront new situation. In order to effectively grasp new normality characteristics and to deal with new normality challenges, it puts forward references to active strategic layout planning of‘13th five year plan’ and mid-long-term environmental protection work in Shanghai.

New Normality, Environment Protection, Situation Analysis

10.13770/j.cnki.issn2095-705x.2016.01.004