解讀新修訂的《環境保護法》

姜青新++張淼

2014年4月24日，十二屆全國人大常委會第八次會議表決通過了《環保法修訂案》，新法將于2015年1月1日施行。至此這部中國環境領域的“基本法”完成了25年來的首次修訂。此次新《環境保護法》歷經了4次修訂草案的審議，才由全國人大正式表決通過。新環保法從原來的47條增加到了70條，是常委會史上收集到來自委員會的修改意見最多的一部法律。這部法律增加了政府、企業各方面責任和處罰力度，被專家稱為“史上最嚴的環保法”。

一、明確保護環境是國家的基本國策

新的環境保護法進一步強化環境保護的戰略地位，被定位為環境領域的基礎性、綜合性法律，主要規定環境保護的基本原則和基本制度，解決共性問題。新法增加規定“保護環境是國家的基本國策”，并明確“環境保護堅持保護優先、預防為主、綜合治理、公眾參與、污染者擔責的原則。”

受限于原有的法律規定，長期以來，中國環保部門的處罰力度、執法手段都相當有限。此次法案修訂，再次明確保護環境的重要地位，將對未來環境保護工作提供強有力的支持與保障。

二、突出強調政府監督管理責任

新修改的環境保護法調整篇章結構，突出強調政府責任、監督和法律責任。與現行環境保護法關于政府責任僅有一條原則性規定相比，新法將其擴展增加為監督管理一章，強化監督管理措施，進一步強化地方各級人民政府對環境質量的責任。

新法的修訂，有利于糾正地方政府在環境保護工作中的缺位和監管不力等現象。通過“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責”、“未達到國家環境質量標準的重點區域、流域的有關地方人民政府，應當制定限制達標規劃，并采取措施按期達標”等規定，建立了環境保護目標責任制和考核評價制度等，增加了現場檢查的具體內容，明確了上級政府及主管部門對下級部門或工作人員工作監督的責任。在政府對排污單位的監督方面，針對當前環境設施不依法正常運行、監測記錄不準確等比較突出的問題，新法增加了現場檢查的具體內容。新法在上級政府機關對下級政府機關的監督方面，加強了地方政府對環境質量的責任。同時，增加規定了環境保護目標責任制和考核評價制度，并規定了上級政府及主管部門對下級部門或工作人員工作監督的責任。

三、加強環保處罰力度、執法手段

新的《環境保護法》針對目前環保領域“違法成本低、守法成本高”的突出問題，進一步加大對違法行為的處罰力度。新的《環境保護法》提供了一系列執法利器。

1.新增“按日計罰”的制度

“按日計罰”是指對持續性的環境違法行為進行按日、連續的罰款。新法規定行政機關可以自責令改正之日的次日起，按照原處罰數額進行按日連續處罰。同時規定，地方性法規還可增加按日連續處罰的違法行為種類。這意味著，非法偷排、超標排放、逃避檢測等行為，違反的時間越久，罰款越多。新法施行“按日計罰”之后，罰款數額上不封頂，將倒逼違法企業迅速糾正污染行為。

2.規定了行政拘留的處罰措施

新的《環境保護法》作為一部行政法律，罕見地規定了行政拘留的處罰措施，對污染違法者將動用最嚴厲的行政處罰手段。新法規定：對情節嚴重的環境違法行為適用行政拘留；對有弄虛作假行為的環境監測機構以及環境監測設備和防治污染設施維護、運營機構，規定承擔連帶責任。

四、設信息公開和公眾參與專章

新的環境保護法修正案專章規定了環境信息公開和公眾參與，加強公眾對政府和排污單位的監督。新法規定以下內容：一是明確公眾的知情權、參與權和監督權，規定“公民、法人和其他組織依法享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利”。“各級人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門應當依法公開環境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監督環境保護提供便利”。二是明確重點排污單位應當主動公開環境信息，規定“重點排污單位應當如實向社會公開其主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標排放情況，以及防治污染設施的建設和運行情況”，并規定了相應的法律責任。三是完善建設項目環境影響評價的公眾參與，規定“對依法應當編制環境影響報告書的建設項目，建設單位應當在編制時向公眾說明情況，充分征求意見”。“負責審批建設項目環境影響評價文件的部門在收到建設項目環境影響報告書后，除涉及國家秘密和商業秘密的事項外，應當全文公開；發現建設項目未充分征求公眾意見的，應當責成建設單位征求公眾意見”。

五、設置了環境公益訴訟制度

新《環境保護法》還是一部開放的立法，將民間力量有序地納入環境治理的機制中，設立了環保公益訴訟制度。環境公益訴訟是環境保護法修改中備受關注的問題。在修訂草案二審時，曾將環保公益訴訟的主體限定為一家“國字號”環保組織；在之后的幾次修訂中，法律訴訟主體得到進一步擴大，最終被規定為：“依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記，專門從事環境保護公益活動連續五年以上且信譽良好的社會組織”。新法增加了環境公益訴訟的制度設計，明確規定：對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記的相關社會組織，和專門從事環境保護公益活動連續五年以上且信譽良好的社會組織，可以向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。但是，提起公益訴訟不得以牟取利益為目的，對公益訴訟行為設置了規范要求。此外，為了防止社會組織以訴訟謀取利益情況的發生，新法明確規定，提起訴訟的社會組織不得通過訴訟謀取利益。（作者單位：姜青新，山東財經大學；張淼，中國礦業大學）

編輯|趙鈞 jun.zhao@wtoguide.netendprint