發達國家農業節水生態補償的實踐與經驗啟示

趙 姜，龔 晶，孟 鶴(北京市農林科學院農業科技信息研究所，北京100097)

水是人類生存之本，水資源是人類社會不可或缺的基礎物質資料。當前，我國人均水資源擁有量大約在2 000 m3左右，僅為世界人均的1/4，雖然根據國際標準總體屬于中度缺水國家，但是我國水資源在空間分布上極不均衡，有16個省市重度缺水，6個省極度缺水[1]。水土資源組合不相匹配，水資源分布與產業布局不相適應，供需矛盾日益突出，這些都進一步加劇了我國水資源短缺的局面，對我國國民經濟產生不利影響。農業長期以來一直是用水大戶，占我國用水總量的60%以上，2014年我國農業用水量為3 924億m3，占用水總量的63.09%，比2004年農業用水量增加了9.43%。然而與之相對應的是我國農業用水浪費嚴重，農業用水方式粗放，水資源利用效率不高，農田灌溉水有效利用系數僅為0.53，遠低于世界0.7～0.8的先進水平，實施農業節水戰略刻不容緩。

近年來，我國大力發展了諸多形式的農業節水灌溉工程，農業節水技術突飛猛進，但是在實際應用中節水設施利用率低下，農戶節水積極性不高等現象依然存在，制約了農業用水效率的提高。生態補償是資源環境保護的重要經濟手段，對促進農業節水具有廣泛的影響和重要的現實意義[2]。作為一種有效的節水激勵機制，節水生態補償已引起我國政府及學者的高度重視。2011年中央一號文件明確提出要“建立水生態補償機制”，十八屆三中全會再次提出要實行資源有償使用制度和生態補償制度，加快自然資源及其產品價格改革，堅持使用資源付費原則。現階段，我國對農業節水生態補償的研究在理論和實際上都還處于探索階段，缺乏具有約束力和執行力的節水補償體系框架。國外在制定和實施節水灌溉補償與激勵機制方面積累了豐富的實踐經驗，可以為我國建立農業節水補償機制提供參考和借鑒。

1 農業節水生態補償的內涵

國際上對“生態補償”較為通用的理解是“環境服務支付”(Payment for Environmental Services, PES)，用于調節生態系統的受益者、保護者和破壞者相互之間的經濟利益關系，其目的是保護生態系統服務功能。根據公共物品理論，水資源具有非競爭性和非排他性，農業節水存在明顯的正向外部性，對生態環境有溢出效應。然而現實中大多沒有充分考慮農業節水所帶來的生態價值和環境利益，并且節水農業需要比傳統農業更多的資本和技術投入，水資源公共產品的屬性使得私人收益與社會收益相偏離，農民個體很難自愿主動進行節水行為[3]。農業節水生態補償作為一種環境政策手段，是從深層次上研究農業節水的激勵問題，不僅僅是對農業節水主體進行簡單的經濟補償，而是從體制機制著手，實行生態保護外部性的內部化：讓農業節水的“受益者”支付相應的費用，農業節水主體獲得合理回報，從而矯正農業節水活動所形成的環境利益和節水主體經濟利益分配的關系，以形成農業節水的長效激勵機制。與一般的行政手段相比，市場化方式的農業節水生態補償具有更強的激勵作用和更加靈活的管理形式，有利于真正實現農業節水。

2 國外農業節水生態補償實踐的經驗總結

2.1 美國農業節水生態補償實踐

美國農業節水生態補償方式的主要表現為“自由的市場交易”，即在水資源產權界定清楚的情況下，通過自由的市場交易，相關方按供求關系實現利益均衡。美國是實施水權較早的國家，其水權制度是建立在私有制的基礎上。作為一種私有財產權利，水權可以繼承、有償出售轉讓，這對用水者的節水積極性起到極大的促進作用。當前，水權轉讓和水銀行是美國農業水資源商品化運作的2種典型模式，能夠靈活調配使用農業水資源，從而提高農業水資源的利用效率和規范化水平[4]。

(1)水權轉讓補償。水權轉讓類似于不動產的轉讓，出讓人將自己節約用水省出來的多余水量使用權轉讓給他人，受讓人作為交換為出讓人提供合理的資金補償或用水設施改造。水權轉讓是美國農業灌溉用水轉變為城市用水的主要形式，屬于長期且無有效期限的水權交易[5]。例如，洛杉磯與Imran Ling灌區簽訂協議，灌區采用渠道防滲等節水灌溉措施，并將節省出來的農業用水有償轉讓給洛杉磯，作為補償，洛杉磯需要支付相關節水工程建設的投入資金和部門運行費用。另外，Arizona州的法律也規定，城市必須繳納“地下水經濟發展基金”，才能夠購買或者使用農村地下水。

(2)水銀行補償。水銀行是一種第3方水資源補償機制，類似于金融銀行的中間機構。簡單來說，就是從水權富余者購買、租賃水權，并將其出租或出售給需要用水的主體，大大降低了一對一進行水資源交易的成本[6]。與水權轉讓不同，水銀行一般都屬于短期交易，水權配置具有時間限制。美國加州在1991年建立了世界最早的水銀行，隨后其他各州也陸續開展了此項業務。作為買賣雙方的中介，水銀行提供水權交易的平臺，負責合約設計、水價等焦點問題談判、結算及監督管理等工作，具體運作流程見圖1。

圖1 美國水銀行運行機制Fig.1 Operation mechanism of “water bank” in the USA

(3)政府財政補償。除了市場化手段，美國政府在農業節水生態補償中也發揮了極其重要的作用。首先，美國政府投入巨額資金修建了加州的北水南調等大量的基礎水利設施，緩解了水資源地區分布不均衡的難題；其次，大力發展節水灌溉工程，通過退稅、低息免息貸款、發行專項債券等財政、金融優惠政策，支持農業節水灌溉設施的建設，在全國范圍內建成非常完備的節水灌溉體系；最后，高度重視農業節水技術的推廣，在不同地區設置從事農田灌溉實驗的研究中心，并無償向周邊農民提供灌溉技術和方法方面的培訓，同時農業部有一筆專項資金用于建立節水示范區，以引導農民自覺采用先進的節水灌溉技術，并且對采用農業節水灌溉技術的企業和個人給予財政補貼。

2.2 日本農業節水生態補償實踐

日本農業節水生態補償方式的主要表現為“產權的分配與讓渡”，即通過產權的分配與讓渡使相關方權利乃至利益均衡。當前，農業仍然是日本的用水大戶，約占總用水量的2/3，且農業用水90%以上為水田灌溉用水。日本農業水權分2種：一是《河川法》實施前的“慣例水權”，是歷史沿襲下來的農業用水秩序；二是現行《河川法》規定的“許可水權”，新增農業用水需得到河流管理者的認可并辦理相關手續。在日本，江河水歸國家所有，因此日本水權指的是水的使用權而非所有權，水權擁有者(包括農業用水戶)不得隨意改變水權用途或單獨轉讓水權。日本農業水權期限為10 a，到期之后，需要對用水戶的用水狀況和河流的可利用水量進行調查以確定新的農業水權。

近年來，隨著日本城市化和工業化的推進，工業和生活用水需求急劇增加，而耕地面積減少卻導致農業用水剩余，實踐中產生的水權轉換經常通過工業和生活用水主體投資農業節水并獲得結余水量方式來實現，這種間接的水權轉讓在一定程度上促進了節水農業的發展[7]。日本農業水權轉換補償分為政府補償和交易補償2大類，不同的受益方采取不同的補償方式。政府補償是指國家各級政府對補償對象的補償，補償方式包括資金補償和政策補償，資金補償通過對灌區工程改造所需資金進行補貼或對水權受讓方進行轉移支付來實現，政策補償則是出臺促進農業水權合理轉換的相關政策法規。交易補償是水權受讓方對水權出讓方的補償，補償方式主要為資金補償，包括節水工程或土地整理的工程成本及相關運行管理費用。以日本利根中央水權轉換為例，政府補償和企業補償分別占據了總補償額的47%和53%。

在補償金額上，日本農業水權轉換只考慮了灌溉系統新建或改造、維護費用，沒有考慮農業水權轉換的生態環境影響和水資源的替代成本，所以農業水權轉換補償金額總體上相對較少，主要原因一是日本水資源較為豐富，二是隨著水資源逐漸稀缺，避免農業水權擁有者通過水權轉換獲得過高收益而引起非議。盡管如此，在農民獲得農業水權轉換的資金補償以外，由于灌溉設施水平提高，農民的生產條件得到改善，農民還會增加一筆可觀的生產收益。

2.3 以色列農業節水生態補償實踐

以色列農業節水生態補償方式的主要表現為“收費及限額交易”，即由政府代表全體國民向公有資源的私人使用者收費，并分配交易限額。以色列屬于水資源嚴重匱乏國家，1959年以色列出臺《水資源法》，規定境內的全部水資源都歸國家所有，2006年成立水利委員會，對全國水資源和水循環工作進行統籌管理。為了提高水資源利用率，以色列建立了科學精確的水資源配給制度，水利委員會每年都得做出生活、工業、農業等部門的配水決策，其中農業用水量是根據不同作物用水量標準及其種植面積確定，大約占總用水配額的60%～70%。

(1)農業水費補償。以色列的農業水價制度實行定額用水和階梯水價管理，對每個農戶的用水配額都設定了一個上限值，并且為了進一步鼓勵農業節水，農業水費是按照農戶用水量占其用水配額百分比繳納的。以色列水價的定價原則是回收全部成本，總體來說水價較高，但通過建立補償基金對農業水費進行補貼，同時采用經濟激勵手段強化農業用水管理，獎懲分明，對用水超出配額的用戶實行罰款，用來獎勵按配額用水的用戶，以促進節水灌溉。具體如表1所示。以色列農業用水水價普遍低于工業用水，對配額水的前50%農業用水按正常水價0.495 美元/m3收取，隨后分階段逐漸提高，對超過配額用水的前8%定價0.887美元/m3，再多的超額用水收費為1.049美元/m3。此外，為了節約農業用水，以色列還鼓勵農民使用處理過的城市工業污水或海水淡化水進行灌溉，其收費標準比國家供水管網提供的優質水價低20%左右，虧損由政府補貼。

表1 以色列階梯水價 美元/m3Tab.1 The ladder water pricing of Israel

注：數據來源“科學網”。

(2)農業節水技術補償。以色列的農業節水技術處于國際領先水平，主要歸功于以下2個方面：一方面是對農業節水技術研發的巨大投入，據統計，以色列平均每年投入農業研發的資金超過8 000 萬美元，占全國農業GDP的3%左右[8]，經過多年發展，以色列形成了一批高水平的農業研究機構，農業節水灌溉技術十分成熟，農業灌溉用水平均利用率達到90%。另一方面是良好的農業技術推廣服務體系，政府提供充足的財政資金用于支付推廣人員的工資及其他費用，并采用自上而下的運行模式提高技術推廣效率，保證科研成果能迅速運用到農業生產中。在農業實踐中，政府提供財政補貼組織推廣人員免費對農民進行灌溉技術指導、示范和咨詢，及時解決農戶或農業經營者在農業用水中遇到的實際問題，取得了顯著的成效。綜上所述，以色列農業節水技術補償，既包括農業節水技術研發的補償，也包括農業節水技術推廣的補償。

3 對我國的啟示

以上分析了3個典型開展農業節水生態補償的發達國家，雖然各國的國情不同，采取的政策手段和成功經驗也有所不同，但對我國農業節水事業的發展還是具有一定的借鑒意義，主要體現在如下幾點。

3.1 充分發揮政府和市場互補的作用

就世界范圍來看，雖然政府購買仍是生態補償的主要方式，但這并不意味著政府需要大包大攬，美國和日本的案例都表明政府可以利用市場化手段通過經濟激勵來提高生態效益，采取政府和市場相結合的組合補償模式。美國自由的水權交易形成了一個有效率的市場，補償標準由買賣雙方的供求均衡決，并且農民通過參與補償機制的建設，參與政府談判、競價等，可以調動農民保護水資源的積極性。日本的農業水權轉換中，則是由政府和企業共同分擔補償額。我國農業節水生態補償制度的建立也應遵循政府和市場互補的原則，發揮市場機制對水資源供求的引導作用，嘗試應用政府補償與市場化補償相結合的機制對于農業節水進行補償。

3.2 明確農業水權

水權明晰、水權制度完善是各國實施農業節水補償的重要制度體系，雖然美國、日本和以色列的農業水權管理制度存在較大差異，但是無論是美國的私有產權占主導還是以色列的國家產權為主導，都對農業用水權作出了清晰的認定。我國農業水權大多以農業取水許可的形式存在，并且對農業用水量缺乏科學的水量核算和水質分析，農民用水的權利缺乏法律保護，農民的水權量不清楚，導致農民缺少節水的積極性。另外，在我國部分實施農業水權轉讓試點的地區，水權期限也不明確，容易對農民利益造成損害。因此，要建立健全農業水權及水權交易市場，加強廣大農民對水資源有償使用的認識，激發農民的節約用水行為。

3.3 加強農業節水生態補償的制度化和法律化

發達國家的農業節水補償實踐說明運用法律手段保護農業水資源最為有效，美國和日本對農業水權的轉讓、期限等法律法規十分詳細，且易于操作，這一點值得我國借鑒。要保障農業節水生態補償的順利實施，需要進一步從法律上對補償的標準、補償方式和補償對象做出明確規定，并制定相關的法律法規來避免可能出現的糾紛和不當行為，降低市場交易成本。在構建和發展水權交易市場的過程中，要建立健全水權交易市場的法規和交易細則，同時加強對各種交易行為監管，促進水權、水市場更加規范和有序發展。

3.4 建立并完善農業節水生態補償基金

節水工程的建設、運行和維護需要投入大量的資金，綜合分析美國、日本和以色列的農業節水生態補償現狀，不難看出，各國政府都把財政投入放在支持節水農業發展的突出位置，大多表現為政府直接投入，并輔以政策性貸款、減稅免稅等多種形式，并且這種財政扶持政策是持續和相對穩定的。由此可見，在農業節水生態補償資金的來源方面，通過國家財政補貼的方式進行彌補是一種有效的手段，應起主導作用。其次，建議相關受益區域和單位也應負擔一定的補償費用。同時，可以參考以色列水費補償的方式，積極發揮價格的經濟杠桿作用，以獎代補，激勵農民節水。

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[1] 中國16省市重度缺水，6個省極度缺水[EB/OL]. http:∥news.xinhuanet.com/energy/2014-05/14/c_1110689632.htm.

[2] 王麗君,朱美玲.簡述補償機制在農業節水中的作用[J].價值工程,2014,(7):64-65.

[3] 馬愛慧,蔡銀鶯,張安錄.耕地生態補償實踐與研究進展[J].生態學報,2011,31(8):2 321-2 330.

[4] 張宏志,金 飛.美國農業水資源利用與保護[J].世界農業,2014,(12)：130-133.

[5] 王小軍.美國水權交易制度研究[J].中南大學學報(社會科學版),2011,17(6):120-126.

[6] 張 郁,呂東輝.美國加州“水銀行”運行機制研究[J].世界地理研究,2007,16(1):32-39.

[7] 代小平,陳 菁,陳 丹.農業水權轉讓補償機制及模型研究[M].南京：河海大學出版社，2014.

[8] 徐向陽.灌溉節水激勵模型研究[D]. 長沙：中南大學,2009.