英國警察績效評估改革的啟示

薛向君

【摘要】PEEL評估是英國朝警察工作全貌與復雜性評估邁出的重要一步。評估由英國女王陛下警務監察署獨立執行，采用各種專項檢查的數據資料以及分級評估和描述性評估方法，對英國警察隊伍的效率、效能、合法性以及領導力因素進行考核，確保隊伍能夠科學有效、經濟合理地實現預防打擊犯罪、保護人民的最終目標。

【關鍵詞】PEEL評估警察 績效考核 分級評估 描述性評估

【中圖分類號】D73/77 【文獻標識碼】A

2015年初，我國開始了全面深化公安改革的進程，隨著改革的逐漸深入，如何對公安民警進行績效考核成為困擾相關管理部門的重要課題。無獨有偶，英國自2010年保守黨和自由民主黨聯合執政以來，警察管理體制也經歷了大規模的改革，其中，針對警察績效考核的PEEL評估制度無疑是其中最大的亮點之一。目前國內對英國警察的PEEL評估改革尚無推介，本文將對PEEL評估的實施機構、評估內容與方法進行簡要述評，希望能為我國公安系統的績效考核改革提供借鑒。

PEEL評估的實施機構

PEEL評估由英國女王陛下警務監察署（簡稱HMIC）負責實施。HMIC是根據1856年英國《郡市警察法》建立的，其法律職責包括：擬定框架，檢查英格蘭與威爾士境內警察隊伍的效率和效能，形成并發布相關報告；與英國皇家檢察署、監獄與國家緩刑機構等其他刑事司法監察團協同工作；監督對警察隊伍的投訴；列席針對警察局長和其他總警司以上高級警官的不當行為訴訟會議或聽證會的陪審團；向警察與犯罪專員提供關于罷免高級警官、要求其退休或辭職的書面意見等。出于檢查目的，HMIC有權獲取警務文件和進入警察辦公場所，警察局長需要向監察員提供相關信息、文件、證據或其他東西，確保監察員能夠進入相關辦公場所。在沒有合理耽擱理由的情況下，警察局長必須在監察員提出要求后盡快滿足其要求。監察員有權將其職能委托給其他公共權力機構。除此之外，HMIC還擁有與其他公共機構合作或是向后者提供協助的權力。

2014年以前，HMIC對英國43支警察隊伍主要進行主題檢查，重在識別警察隊伍中存在的好的做法與具體問題，提供與警務的具體方面相關的詳細評判，但這種檢查無法提供對警察工作各方面的全面評估。為了彌補這種缺憾，從2014年開始，HMIC開始對英國警務的總體情況以及43支警察隊伍各自的績效表現進行綜合評估。由于評估涉及隊伍的效率（Effectiveness）、效能（Efficiency）與合法性（Legality）等方面，被稱為PEEL評估（一則為三個單詞的首字母縮寫；二則向現代警察之父羅伯特·皮爾致敬）。為了彌補并促進PEEL年度評估，之前的各種主題檢查仍將繼續進行。

PEEL評估的資料與數據來源

PEEL評估包括效率、效能、合法性三大支柱，每個支柱下都預先擬定了一系列的問題（詳見下文）。HMIC需要根據這些問題對英國43支警察隊伍各方面的績效表現進行評估。監察員必須通過自己的專業判斷，根據所獲取的各種證據對每支警察隊伍進行正面和負面的評估，這些證據來自PEEL評估發布前12個月英國不同職能機構（包括HMIC自身）對警察隊伍的各種檢查所獲取的報告和數據，包括犯罪調查，等值服務評估，戰略警務要求評估，警察正直與腐敗調查，家暴、犯罪、拘押與兒童保護調查，英格蘭與威爾士犯罪調查，受害人滿意度調查，以及犯罪數據完整性調查等。比方說，對效率支柱下第三個問題“在保護弱者不受傷害、支持受害人方面效率如何”的回答，證據來自英國內務部實施的“家暴、拘押、犯罪和兒童保護檢查”；對效能支柱下所有問題的回答，證據都來自HMIC的主題檢查“等值服務調查”報告；對合法性支柱下第三個問題“與所服務的不同社區的關系”的回答，數據來自英國國家統計署最新發布的“年度犯罪調查和受害人滿意度調查”。

需要指出的是，如果HMIC認為缺乏足夠有力的證據，就不會試圖回答相關的問題。HMIC有時無法獲得所有警察隊伍同一主題的檢查報告，比如說在評估前的12個月內，有些警察隊伍并未受到兒童保護或拘押方面的調查，這就意味著沒有HMIC可以從中獲取證據的相關報告，對此，HMIC會如實指出。如果某支隊伍在首次檢查后被要求復查，那么HMIC會使用從復查中得到的證據補充從原始檢查報告中得到的證據。此外，對于從各種檢查報告中獲得的證據，HMIC會謹慎地不加解釋或改變其初始評論，以免使PEEL評估與基礎檢查報告不相一致。這些做法確保了PEEL評估的客觀性與可信度。

PEEL評估的具體內容及方法

PEEL評估的結構和內容取決于持續的咨詢，咨詢對象包括警察隊伍、公眾，以及各種利益相關者，HMIC將根據咨詢結果合理設置評估中三大支柱需要回答的各種問題。通過回答這些預先擬定的問題，HMIC對每支警察隊伍分別得出一份詳細的評估報告；在此基礎上，再對英國警察和警務的總體狀況得出一份綜合報告，并提出相應的改進建議。每支警察隊伍的PEEL評估報告必須符合監察員們達成共識的架構、內容和表達方式，以方便比較。

具體來說，PEEL評估包括“HMIC評估”、“支柱評估”、“問題總結”三部分內容，處于核心地位的是“支柱評估”。支柱評估所使用的各級指標如表1所示。

從表1可以看出，效能支柱主要評估警察隊伍從所獲得的資源中產生最大化收益的能力。為此，隊伍必須編制合理的財務計劃，開源節流，平衡預算，并使其處于地方警察與犯罪專員的監督之下；隊伍對資源（包括警力資源）的配置利用必須符合地方“警察與犯罪計劃”所設定的目標，符合地方納稅人的利益需求；隊伍必須創新工作方法，在財力所能及的范圍之內提供可持續性服務。

效率支柱主要評估警察隊伍確保人民安全、減少犯罪的能力。這方面的考核主要集中在兩個層面：地方警務層面主要預防打擊犯罪與反社會行為、保護犯罪受害人、預防重復犯罪等；國家警務層面主要預防打擊嚴重犯罪和有組織犯罪。

合法性支柱主要評估警察隊伍能否獲得公眾的贊同，能否始終以公正、合理、有效、合法的方式行事，包括能否遵守警察權方面的法律規定和程序規定；隊伍及其成員的道德、行為是否符合規范；民眾對警察的信任和滿意度；以及警察隊伍能否為其成員謀取福利等。從2015年開始，PEEL評估新增了對警察隊伍領導力（Leadership）方面的評估?？己说囊患壷笜藶椤瓣犖樵诙啻蟪潭壬系玫搅擞行У念I導？”二級指標包括包括：隊伍對目前各級領導力的狀況了解得如何？隊伍能否為組織的未來方向提供清晰而令人信服的判斷？隊伍如何開發領導力、激勵成員的參與？領導者在多大程度上改善了隊伍的效益、效力與合法性？領導力維度的加入使PEEL評估變得更加全面。

對于上述問題，HMIC需要做出兩類評估：分級評估和描述性評估。描述性評估只對警察隊伍某方面的表現進行描述，不進行分級。分級評估則將隊伍某方面的表現分為優秀、良好、有待改進、不足四個等級，每個等級都有不同的評判標準。比方說要達到“優秀”等級，必須符合以下十條評判標準：隊伍利用來源廣泛的各種信息和情報，對所面臨的需求、威脅、風險和危害進行了系統評估；針對隊伍自身對需求、威脅、風險和危害所做的評估，隊伍對運行模式進行了設計，并且針對評估中出現的任何變化和重新分配后的資源做出了相應調整；隊伍系統考慮了業務支持方面的需求，以及這些需求如何有助于有效的業務活動；隊伍致力于預防性活動和參與性活動，了解這些活動對隊伍績效的貢獻；并且為有效支持這些活動分配了必要的資源；隊伍理解并積極對需求進行管理，在履行主要職能的過程中與伙伴機構密切合作，經常使用有針對性的預防計劃、改進工作方法以減少不必要的需求；隊伍通過基準測試、外部挑戰、使用證據主導的方法（例如定向巡邏、預測性巡邏等），主動評估并確保資源得到了有效利用；隊伍定期審查其業務流程，始終積極主動地授權各級員工減少不必要的官僚作風，并促成這方面的改進；隊伍有健全的信息通信技術戰略和實施計劃，使其在主要職能范圍內擁有必要的技術，進而帶來可以識別與衡量的效益；隊伍有健全的程序，可以讓地方主管部門對其業務和運行方面的表現負責，可以證明隊伍對績效進行了積極的監控和管理；在減少犯罪、提高滿意度方面向公眾提供了最高水平的服務。

由于PEEL評估所采用的證據來自英國不同職能機構對警察隊伍的各種檢查，有些檢查報告（主要是犯罪檢查報告和等值服務檢查報告）已經對某些問題做出了分級評估，如果這些問題與PEEL評估中的相關問題發生重疊，PEEL評估會直接采用這些檢查報告中相關的分級評估結果，以節省人力物力財力。如果各種檢查報告沒有對某些問題進行評估，或是PEEL評估中的某些問題在各種檢查報告中并未有所涉及，那么，HMIC會從相關證據中得出自己的看法，對問題進行評估。

PEEL評估的借鑒意義

PEEL評估是英國向評估警察工作全貌與復雜性邁出的重要一步，旨在從早期識別警察隊伍中存在的問題，減少失敗風險，同時加強隊伍有效的民主問責，使警務得到切實可行的改善。PEEL評估由獨立于英國政府和警察機構的女王陛下警務監察署獨立執行，五名監察員都有警務或政法方面的資歷背景，由王室任命，代表公眾考核警察隊伍，向公眾而不是向議會負責。監察署的經費主要來自英國內務部的資助，以及其他機構委托檢查所支付的報酬。評估所采用的數據資料除了來自英國國家統計署、內政部相關機構以及監察署自身所做的各種專項檢查之外，也包括監察員親臨警察辦公場所、接觸警隊成員、索取相關警務文件所獲得的一手資料。所有的評估和檢查報告（除可能會給國家安全造成危害的之外）在政府官方網站都能獲得，保證了評估的透明和公正。這樣的安排一方面確保了評估的客觀性與獨立性，更加令人信服；另一方面，也可以避免警察機構的自我考核可能造成的弄虛造假、疲于應付等弊端，使警察機構得以專注于打擊犯罪、保護人民的本職工作。在考核內容與方法方面，全國統一、專業而靈活的評價體系兼顧了國家戰略警務要求、地方警察與犯罪計劃所設定的目標以及人民群眾對警務工作的基本需求，具有提綱挈領的導向作用，能夠使政府、相關部門、警察隊伍從整體上了解把握國家和各地警務工作的全貌，進而進行橫向和縱向的比較，有利于及時推廣經驗、查漏補缺。分級評估與描述性評估方法的使用確保了評估的準確性與可操作性，便于警察隊伍發現自身存在的問題，參考評估報告中提出的建議以及其他隊伍的良好做法及時加以改正。PEEL評估對效率、效能、合法性三大支柱以及后來對警察隊伍領導力方面的考核，確保隊伍能夠在科學有效的治理模式下，經濟合理地使用有限的資源（包括警力），最終實現預防打擊犯罪、保護人民的目標。

相比之下，目前我國公安系統的績效考核體制存在著很多缺陷。首先，從評估指標體系的建立到考核的具體執行都在公安系統內部進行，缺乏透明度，難以監督問責；其次，考核缺乏全國統一、系統科學的目標體系，目標設定隨意性很大，難以進行橫向和縱向比較，公安基層面臨的考核壓力尤為繁重，有時疲于應付，不得不進行數據造假，使考核失去意義或形同虛設；此外，考核過于強調結果，忽視了對成本、效率、產出的考核，造成資源難以優化配置，浪費嚴重。為解決這些長期存在的痼疾，英國警察的績效改革經驗值得借鑒。

（作者單位：江蘇警官學院公安管理系；本文系江蘇高校優勢學科建設工程資助項目（PAPD）的成果之一）

【注釋】

①http：//www.justiceinspectorates.gov.uk/hmic/wp-content/uploads/hmics-programme-for-regular-force-inspections-for-consultation.pdf.

②www.hmic.gov.uk/programmes/regular-force-inspections-peel-assessments/.

責編 /王坤娜