農(nóng)村水資源供給市場(chǎng)化改革研究

苗麗華

[摘 要]水資源管理制度是推進(jìn)水資源市場(chǎng)化供給的制度基礎(chǔ)，農(nóng)村水資源管理工作，長(zhǎng)期以來(lái)陷入矛盾化困境，一方面水權(quán)與治水權(quán)之間的結(jié)構(gòu)斷裂，導(dǎo)致水權(quán)結(jié)構(gòu)及治水權(quán)結(jié)構(gòu)缺乏保障；另一方面市場(chǎng)化供給中農(nóng)村水資源調(diào)度、分配、控制、水費(fèi)改革等活動(dòng)缺乏有序管理，導(dǎo)致供給體系不完善。為此，展開(kāi)農(nóng)村水資源供給市場(chǎng)化研究工作，從推進(jìn)農(nóng)村水資源供給管理水平提升上，明確政府的供給主體地位，并從政府導(dǎo)向下來(lái)協(xié)同市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)機(jī)制，從而為農(nóng)村水資源的改革與協(xié)同發(fā)展創(chuàng)造有利條件。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村水資源；供給體系；市場(chǎng)化；改革對(duì)策

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.12.210

2012年我國(guó)通過(guò)拍賣(mài)、租賃、股份合作等方式對(duì)農(nóng)村水利工程開(kāi)展產(chǎn)權(quán)制度改革，其中對(duì)于農(nóng)村水資源供給市場(chǎng)化工作并未取得預(yù)期效果，反而陷入發(fā)展困境。特別是市場(chǎng)化機(jī)制的導(dǎo)入，對(duì)于私商在水資源管理中的經(jīng)營(yíng)權(quán)、所有權(quán)問(wèn)題，反而不利于水資源市場(chǎng)化模式的有序進(jìn)行，降低了農(nóng)村水資源供給效率。如水價(jià)機(jī)制缺乏制度化規(guī)范，給農(nóng)村用水戶(hù)帶來(lái)更多矛盾；農(nóng)村水資源管理體系涉及多層面制度及法律關(guān)系，在水資源供給市場(chǎng)化實(shí)踐中，對(duì)于供給主體、水權(quán)、治水權(quán)，以及各類(lèi)權(quán)利的行政、參與、管理、監(jiān)督等缺乏細(xì)化，不同層級(jí)間的管理制度銜接不到位，不利于農(nóng)村水資源的合理開(kāi)發(fā)與利用。

1 農(nóng)村水資源供給市場(chǎng)化困境研究

《中華人民共和國(guó)水法》的頒布，為涉水制度及政策的實(shí)施提供了法律參考依據(jù)，不同層級(jí)管理部門(mén)要結(jié)合水資源管理法律來(lái)制定相關(guān)制度。對(duì)于農(nóng)村水資源市場(chǎng)化供給工作來(lái)說(shuō)，引入市場(chǎng)化配置機(jī)制，卻出現(xiàn)了水資源供給困境。其主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是市場(chǎng)化供給中的水權(quán)問(wèn)題，如水所有權(quán)、供水權(quán)和用水權(quán)；二是市場(chǎng)化供給中的治水權(quán)，如水的行政權(quán)、參與權(quán)、管理權(quán)及監(jiān)督權(quán)等。《水法》明確了水資源的所有權(quán)為國(guó)家，水利部制定的《水權(quán)制度建設(shè)框架》，以及《水權(quán)轉(zhuǎn)讓若干意見(jiàn)》也對(duì)相關(guān)權(quán)責(zé)進(jìn)行了明確。但在水資源的融資、分配、監(jiān)督、制裁等機(jī)制上，各層級(jí)關(guān)系在嵌套中又因制度細(xì)化不完善而帶來(lái)銜接阻礙。如農(nóng)村集體組織中的水塘、水庫(kù)，其所有權(quán)應(yīng)屬?lài)?guó)家，在使用上不需要國(guó)家許可，也不需要征收水費(fèi)，而對(duì)于從江河、湖泊，以及地下水的開(kāi)采，雖然不需要向水行政部門(mén)提交許可，但水資源的使用權(quán)也是國(guó)家賦予的。也就是說(shuō)，對(duì)于集體治理的供水權(quán)，以及在水資源管理權(quán)執(zhí)行中，用水組織或個(gè)人雖然獲得了水資源經(jīng)營(yíng)權(quán)或所有權(quán)，但對(duì)水利工程所承載的水資源所有權(quán)，只能屬于國(guó)家。因此，政府在水資源供給體系中處于主體地位，用水組織及個(gè)人在提升水資源供給效率上，可以從水資源的配給、收取水費(fèi)以及監(jiān)督水資源管理上進(jìn)行參與，以保障供水權(quán)、用水權(quán)的實(shí)現(xiàn)。然而，在農(nóng)村水資源市場(chǎng)化供給體系中，由于政府、私商、用水戶(hù)三主體間的層級(jí)關(guān)系出現(xiàn)銜接不夠，導(dǎo)致水資源市場(chǎng)化供給陷入困境。其主要因素集中在以下兩點(diǎn)：一是政府與私商在水權(quán)轉(zhuǎn)讓及協(xié)議方式上缺乏細(xì)化與明確，私商在獲得水資源管理權(quán)后，應(yīng)該接受政府的監(jiān)督；二是私商與用水戶(hù)在交易中，因協(xié)議中涉及用水權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，導(dǎo)致水資源相關(guān)權(quán)利在執(zhí)行中的矛盾產(chǎn)生。

2 農(nóng)村水資源市場(chǎng)化供給問(wèn)題表現(xiàn)

2.1 供水權(quán)得不到保障

從政府與私商在水資源供給體系中的地位來(lái)看，由于自身利益的影響，對(duì)于私商與政府之間的博弈結(jié)果，導(dǎo)致農(nóng)村水資源供給主體關(guān)系不明確。一方面，私商在政府水行政權(quán)的支持中得不到保障，在失去政府可預(yù)期的支持中，私商對(duì)水資源供給體系往往會(huì)存在不穩(wěn)定情況。如政府同意私商以收取水費(fèi)的方式來(lái)獲取水資源開(kāi)采等成本，但對(duì)于水價(jià)的制定、保障供水的順利實(shí)施缺乏明確；由于政府與私商之間協(xié)議的模糊性，對(duì)于私商在水資源供給上的不確定行為，私商會(huì)濫用其管理權(quán)，提高水價(jià)而損害用水戶(hù)的權(quán)益，從而激起用水矛盾；另一方面，水行政權(quán)對(duì)水管理權(quán)的干涉，也會(huì)降低私商對(duì)供水權(quán)的管理效率，特別是政府的任意介入，導(dǎo)致私商與用水戶(hù)之間無(wú)法達(dá)成一致，對(duì)于私商的違規(guī)行為，以處罰處理反而抑制了私商的管水積極性，弱化了私商在水資源供給中的供水權(quán)。

2.2 用水權(quán)難以獲得保障

對(duì)于私商與用水戶(hù)之間的關(guān)系協(xié)同，用水戶(hù)對(duì)水管理權(quán)的參與及監(jiān)督是保障嵌套關(guān)系和諧的關(guān)鍵，而對(duì)于政府在水行政權(quán)、私商管理權(quán)之間的關(guān)系斷裂，必然導(dǎo)致用水戶(hù)與私商之間矛盾的加劇。一方面，用水戶(hù)的分散性需求與私商供水的集約化矛盾，加劇了私商供水難度，也增加了私商的供水成本；另一方面，由于水資源在供給中存在時(shí)序性，如果用水戶(hù)錯(cuò)過(guò)用水時(shí)間，則會(huì)喪失用水權(quán)利，由此帶來(lái)的用水戶(hù)的多樣化需求與私商供水的單一化矛盾，不利于農(nóng)村水資源供給體系的完善。市場(chǎng)化供給體系制約了私商的供水能力，而單一采用統(tǒng)一收費(fèi)、統(tǒng)一供水難以滿(mǎn)足用水戶(hù)的實(shí)際需求。從用水戶(hù)與私商之間的利益關(guān)系來(lái)看，用水戶(hù)因受到參與權(quán)的限制，無(wú)法從私商與用水戶(hù)的雙方利益上進(jìn)行權(quán)衡，也難以形成共同協(xié)作的局面，在私商與用水戶(hù)監(jiān)督關(guān)系上，因用水無(wú)法有效保障而帶來(lái)用水矛盾，如私自提升水價(jià)，對(duì)私商濫用水管理權(quán)的行為缺乏有效監(jiān)督，政府在水資源供給市場(chǎng)化中的主導(dǎo)作用難以發(fā)揮，而帶來(lái)更多的管理難題。

3 構(gòu)建政府主導(dǎo)的多元水資源供給市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制

3.1 構(gòu)建政府在水利工程建設(shè)中的主要供給主體責(zé)任

對(duì)于農(nóng)村水資源供給市場(chǎng)化管理，政府作為農(nóng)村水利工程建設(shè)的主要參與主體，要從保障農(nóng)村水資源可持續(xù)發(fā)展上，積極樹(shù)立政府在水利工程建設(shè)中的供給責(zé)任。依據(jù)中央、省級(jí)、縣級(jí)政府的建設(shè)主體要求，從水利工程基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及管理，明確各項(xiàng)責(zé)任和權(quán)利，如水利工程建設(shè)投入組成、比例及方式，依據(jù)《水法》來(lái)細(xì)化各級(jí)管理制度，并從年度部門(mén)績(jī)效管理及考核中來(lái)加強(qiáng)水資源供給市場(chǎng)化管理。

3.2 構(gòu)建政府導(dǎo)向下的多元供給主體參與機(jī)制

政府在建設(shè)農(nóng)村水資源基礎(chǔ)設(shè)施中，從投資主體上吸引多方參與，特別是對(duì)于一些有收益的風(fēng)險(xiǎn)較低的農(nóng)村水利項(xiàng)目，從投資者選擇及多種融資渠道上來(lái)拓寬參與主體，讓更多的社會(huì)力量參與到水利工程建設(shè)中；同時(shí)，利用政府貼息或者其他政策優(yōu)惠措施，來(lái)鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)主體參與到農(nóng)村水資源項(xiàng)目建設(shè)中，并從水資源管理權(quán)上分配相應(yīng)的收益；明確農(nóng)村水資源供給工作的公益性和準(zhǔn)公共產(chǎn)品概念，對(duì)于公益性項(xiàng)目政府要加大投資比例和貸款額度，對(duì)于準(zhǔn)公共產(chǎn)品工程，可以從多種供給主體中來(lái)豐富和優(yōu)化水資源管理機(jī)制，為農(nóng)村水資源的供給提供市場(chǎng)化保障環(huán)境。

3.3 構(gòu)建政府導(dǎo)向下責(zé)任追究機(jī)制

針對(duì)農(nóng)村水資源供給市場(chǎng)化改革工作，要從中央及地方各級(jí)政府進(jìn)行職責(zé)劃分與明確，并引入責(zé)任追究機(jī)制，強(qiáng)化責(zé)、權(quán)、利，特別是對(duì)于相關(guān)責(zé)任所承擔(dān)的義務(wù)，對(duì)于相關(guān)管理問(wèn)題、監(jiān)督缺位問(wèn)題、不作為問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督。農(nóng)村水資源管理在水權(quán)、治水權(quán)的明確上，要根據(jù)各層級(jí)治水權(quán)結(jié)構(gòu)，從內(nèi)在邏輯上明確各管轄范圍、防范政府在各項(xiàng)責(zé)任的監(jiān)督權(quán)缺失，對(duì)于私商濫用管理權(quán)問(wèn)題，要從水行政權(quán)、管理權(quán)嵌套關(guān)系上進(jìn)行明確，特別是對(duì)水資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)、管理、配置、利用、保護(hù)、節(jié)約上，要從水資源供給體系穩(wěn)定性上，發(fā)揮各參與主體的監(jiān)督作用。

3.4 構(gòu)建農(nóng)村水資源供給市場(chǎng)化環(huán)境

市場(chǎng)化機(jī)制的導(dǎo)入，從農(nóng)村水資源管理實(shí)踐中，構(gòu)建供需對(duì)接機(jī)制，特別是從水資源供給制度上，圍繞國(guó)家利益、農(nóng)民意愿來(lái)梳理需求導(dǎo)向機(jī)制，確保農(nóng)村水資源供給滿(mǎn)足用水戶(hù)的需求。在構(gòu)建農(nóng)村水利工程供給基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，引入市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，突顯對(duì)水資源的配置合理性和高效性；在建設(shè)主體投入上，以市場(chǎng)化來(lái)增強(qiáng)投資主體的效益目標(biāo)，避免壟斷、尋租、腐敗、濫用問(wèn)題的發(fā)生；在產(chǎn)權(quán)明晰上，引入產(chǎn)權(quán)制度，保障農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的責(zé)任主體，積極協(xié)同解決好水資源供給矛盾。

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