新常態下發展型社會政策的重新審視

郭淑貞， 黃艾非

(福建廣播電視大學，福州 350013)

·政治法律·

新常態下發展型社會政策的重新審視

郭淑貞， 黃艾非

(福建廣播電視大學，福州 350013)

2010年以來，中國經濟社會發展進入新常態，面臨著超常規轉型。尋求社會政策和經濟發展雙贏的發展型社會政策不僅是對新常態的回應和適應性選擇，也是其在中國落地生根的要求。本文通過梳理發展型社會政策的理論與實踐，考察其在當前中國面臨的困境，指出加強人力資本“存量”與勞動力市場“流量”的供給，分類有序地推進社會保障一體化，構建多元化的融資體系是新常態下發展型社會政策在中國的出路。

發展型社會政策； 新常態； 困境； 出路

2010年以來，我國的經濟增長率呈下降趨勢。生產成本上升、技術進步方式變化、投資收益率下降、出口導向型增長不可持續等因素，使得中國經濟進入新常態[1]。2014年5月，習近平主席在考察河南時首次提出新常態，并于2014年11月APEC(Asia-Pacific Economic Cooperation)會上系統闡述新常態；2014年12月中央經濟工作會議正式提出我國已經進入到經濟新常態的發展階段。尋求社會政策和經濟發展雙贏的發展型社會政策不僅是對經濟新常態的回應和適應性選擇，也是其在中國落地生根的要求。本文通過梳理發展型社會政策的理論與實踐，致力于考察其在當下中國面臨的困境，并討論新常態下發展型社會政策在中國的走向。

一、發展型社會政策的理論與實踐

20世紀后期，兩次石油危機給西方國家造成沉重的打擊，也使福利國家制度陷入困境：日益衰竭的稅收收入難以應付快速增長的福利需求，政府收支出現嚴重不平衡，社會政策的有用性和承受性遭到質疑，新右派強烈指責福利國家制度，推崇市場機制，反對政府對市場的介入。但此時福利觀念已深入人心，新右派的主張由于政治選舉壓力不能全力貫徹。在此背景下，西方學者總結提出了發展型社會政策。

(一)發展型社會政策的提出

在20世紀60年代末70年代初，聯合國提出了社會和經濟協調發展的思想。1969年底，聯合國在瑞典舉行的社會政策與規劃專家會議強調，在社會政策的制定過程中要盡快改變對社會政策和經濟政策進行人為劃分的局面，將二者盡快融合；這一理念在1979年召開的聯合國經濟及社會理事會上得到了進一步重申；1995年，聯合國的“社會發展世界首腦會議”再次強調要注重經濟發展、社會發展的內在聯系及相互促進。同時，社會與經濟的協同發展被政府和學術界高度關注。在理論研究和制度構建中更加強調經濟發展與社會發展的有效結合，改變了社會政策作為經濟政策的“婢女”狀態，因而被稱為“發展型社會政策”。

(二)發展型社會政策的主要觀點

發展型社會政策以“社會公平”為價值導向，以“生產性”為基本特征，其核心功能是“應對風險”；關照的核心問題是“扶危濟困”“社會投資”和“社會發展”[2]。代表性的理論有詹姆斯·梅志里(James Midgley)的社會發展理論，安東尼·吉登斯(Anthony Giddens)倡導的積極性福利社會，邁克爾·謝若登(Michael Sherraden)的資產建設理論，阿馬蒂亞·森(Amartya Kumar Sen)的“以自由看待發展”理論等。

梅志里指出社會發展具有社會變革、社會干預、普遍主義和包容性，以及社會與經濟政策和諧的特點[3]；并探求充分發揮家庭和個體、社區、政府等多層次的主體作用，以此推動經濟社會協調發展、改進公民福利的目標。吉登斯倡導社會投資型國家理念，強調要通過發展自我、多元合作、風險管理構建積極的社會福利，進而實現包含安全、自尊、自我實現等的終極幸福。阿馬蒂亞·森的核心思想是擴展自由，認為貧困和饑荒發生的深層次根源在于行動者的可行能力低下，而可行能力的狀態又與自由享有狀況直接相關[4]，他評價福利的基礎是一個人是否有可行能力。謝若登認為福利作為收入政策供養了弱者，卻無法使其變強，強調以資產為主的社會政策可以通過發展人力資本增進后代福利等方面促進社會發展，可以通過個人發展賬戶等方式促進窮人的資產積累，尋求社會政策與經濟發展相結合。

總體來看，發展型社會政策的基本主張包含了兩種基點不同的視角，以吉登斯和謝若登為代表的學者以現有社會政策作為研究的立論點，探討如何構建融合發展理念在內的社會福利政策。以梅志里和阿馬蒂亞·森為代表的學者則以經濟政策為基點來考察經濟增長與社會發展的關系，認為在整體規劃下實現經濟與社會政策的融合是實現可持續發展的前提[3]。這兩個視角都注重社會政策與經濟政策的結合，著力實現經濟發展與社會發展的雙贏。

(三)發展型社會政策的實踐

從20世紀90年代起，歐盟越來越多的政策性文件倡導一種理念：社會政策不是一種負擔而是一種生產要素，是活力的源泉。在該政策理念的引導下，越來越多的國家進行了改革。這些改革包括英國布萊爾政府注重促進就業的“從工作到福利”政策，美國克林頓任期內嚴格限制救助津貼、鼓勵勞動力市場參與的“工作福利”模式，丹麥“靈活的勞動力市場、慷慨的失業救濟和激活性的勞動力市場政策”的“靈活保障”模式，許多歐洲大陸國家增加了家庭服務支出并推動建設了更加靈活的育兒機構，改善其數量和價格。歐美近幾十年的福利改革更加傾向為通過社會投資來提升個人在勞動力市場上的競爭力，通過增加個人的就業意愿、就業機會和工資水平等來保障個人和家庭的生活水平。此外，新加坡的中央公積金制度以及中國20世紀80年代開始的開發式扶貧等也體現了發展型社會政策的理念。這些政策措施強調通過教育、培訓、工作等方式進行人力資本投資，注重構建包括政府、企業、社區、家庭和個體等多元主體參與的社會政策?？傮w看來，發展型社會政策在西方工業化國家、新興工業化國家和發展中國家都有蹤跡，并呈現出不斷發展擴大的趨勢。

二、新常態下發展型社會政策的困境

從發展型社會政策理論普適性的角度以及當前我國面臨的新常態看，發展型社會政策具有一定的局限性，在實施中面臨挑戰。

(一)發展型社會政策的局限

恰如英國學者艾倫·沃克(Alan Walker)所言，發展型社會政策如果一味強調社會政策的社會投資功能，只會依舊囿于為經濟政策服務的陷阱，而忽視了本身的價值追求和社會目標，其理念存在著一定的局限。雖然發展型社會政策主張經濟發展與社會發展相協調，但從其本質上看，發展型社會政策非常強調和依賴社會投資的有效性，并沒有從本質上改變社會政策對經濟政策的附屬性，倡導的投資取向與生產主義的策略并不是實現諸如安全、自尊、自我實現等人類福祉的充分條件，將發展型社會政策等同于社會發展具有局限性。同時，發展型社會政策具有新自由主義傾向，較為集中地關注了由個體原因導致的社會問題，較少關照社會結構引發的社會問題，社會上普遍存在的某些弱勢群體，如老人、兒童、殘疾者及某些極端貧困者缺乏外界介入和援助時，個人能力提升有限；此外，發展型社會政策對個人能力提高的強調忽視了其存在必須具備的條件——社會已經趨向公平、公正，有能力就能得到發揮。顯然，發展型社會政策縮小了社會發展的范圍，忽視了社會結構問題，這些原生局限對其政策效果的發揮會有不利影響。

(二)新常態下發展型社會政策面臨的挑戰

1.人力資本投資的發展與發揮面臨挑戰

“投資”“發展”“賦能”是發展型社會政策的核心理念。通過上述內容可以看到，歐洲國家除了重視對人力資本的“存量”投資之外，也非常重視對勞動力市場流量的監管，即從抗擊失業到在生命歷程中提高就業，以激活經濟與社會的活力。在中國，日益重視和完善的教育體制增加了我國人力資本的存量，但仍存在以下問題：(1)人力資本的自然存量減少趨勢明顯。國家統計局的數據顯示，自2011年到2015年期間，中國15～59歲人口出現了“五連降”。2015年，中國15～59歲的人口為91 096萬人，比2011年末減少2 976萬人，占總人口的比重較2011年下降3.5個百分點，人力資本的自然存量不斷減少。(2)人力資本的結構積累面臨挑戰。新常態下的中國已經漸漸失去發展的“后發優勢”①，勞動密集型產業逐步走向衰落，資金和知識密集型產業將成為我國新的經濟增長點，對我國已有的人力資本結構提出了挑戰。 (3)勞動力市場的部分政策對人力資本的發揮存在障礙。當前我國法定的退休年齡尤其是女性的退休年齡遠遠低于發達國家，且老年人重新進入市場存在較多障礙；社會保障體系的碎片化不利于勞動力的合理流動；對勞動者傾斜的勞動法律給用人單位帶來較大的人工成本，引發用人單位的“逆向選擇”。 (4)促進就業的社會服務嚴重不足。20世紀90年代以來，政府社會政策最主要的目標是要建立一種低水平和高效率的基本社會保護體系，而不是強化過去已經形成的普遍性和高水平的國家福利體系[5]，因而家庭服務、兒童保育、教育、健康和照顧體弱的老年人等公共服務嚴重不足。

2.公民社會未形成，福利多元難構建

從傳統社會向現代社會的轉變，西方發達國家用了幾百年，社會結構的變遷比較平緩，且政府、市場、社會的權責較為明晰，公民的權利與意識深入。中國從建國至今，面臨的社會變遷可謂翻天覆地，特別是在經濟全球化的影響下，經濟結構轉型形勢嚴峻，人口城鎮化過程艱辛，社會保障的整體構建復雜，經濟社會發展的轉型超常規，存在著貧富差距較大、收入分配不平等、環境污染、食品安全難保障等問題[6]。同時，還存在政府、市場、社會的邊界尚未明晰的問題：(1) 政府的權責界限不明晰。梳理我國的社會政策發展歷程可以看到，政府已經改變過去“一手包辦”的局面，但其權責邊界不明確，依然存在“缺位”與“越位”。在教育、住房、社會保險等福利項目方面，個人、家庭、企業承擔了主要責任，仍然存在教育不平等、房價高、看病難等問題；政府在經濟領域的過高參與引起了人們對“土地財政”引發的高房價、國有企業職工福利過高、“國進民退”等狀態的不滿。 (2)市場主體定位有偏差。新常態下的中國企業面臨著技術革新、結構調整等壓力，承擔了較多的稅賦及較高的社會保險費，但企業在成長過程中存在失范行為，如惡性競爭、假冒偽劣等，其主體定位存在偏差。(3)公民社會未形成。一方面受中國傳統文化的影響，社會福利作為公民身份的社會權利意識較弱，長期以來社會弱勢成員對國家的福利依賴是被污名化的；另一方面強家庭關系的傳統促進了個體對小共同體的歸屬感，在一定程度上抑制了人們投身到“公共領域”。

3.人口老齡化持續加劇，財政壓力加大

改革開放以來，快速的經濟增長提高了我國的財政收入，也降低了支出。但新常態下經濟發展速度放緩，不斷增加的老年人口、日趨完善的社會保障制度增加了財政支出，財政的壓力越來越大。國家統計局的數據顯示，2010—2015年期間，我國60周歲及以上和65周歲以上的老年人口呈上升趨勢。2015年，60歲以上的老年人口占全國總人數的16.1%，65周歲及以上的老年人口占總人口數的10.5%，與2010年相比，兩組數據占總人口數的比重增長近3%。隨著人口老齡化的持續加劇，國家財政支出日益增長。以城鎮職工養老保險基金的支出項目為例，2015年，我國城鎮職工的養老金支出達到22 200億元，與2010年相比，養老金支出增長了1.44倍。此外，我國還存在城鎮職工養老保險制度改革中遺留的巨額“個人賬戶空賬”問題。

三、新常態下發展型社會政策在中國的走向

提質增效是中國新常態的本質，其指向是國民生活質量提高，老百姓的獲得感提升，就業穩，價格穩，民生保障更完善[7]。我們應該以揚棄的態度來加以繼承和發展，在積極倡導社會投資型國家理念的基礎上，有力借鑒國外激活勞動力市場、完善家庭政策等實踐經驗；利用社會保障制度一體化的有效推進，克服發展型社會政策的原生局限；進一步通過構建多元化的融資體系，實現個人、社會、政府多方發展的有機結合。

(一)加強人力資本“存量”與勞動力市場“流量”的供給

加強人力資本的存量供給。一方面致力于增加現有的人力資本存量。通過放開二孩等政策、有規劃的延遲退休，提高人力資本的自然存量；通過改革教育體制，培養適合市場需要的高素質勞動者，提高人力資本的質量。另一方面，注重提高現有人力資本的勞動參與。通過加大科技投入、改革科技體制，注重建立能將科技成果擴散和轉化的機制，釋放科技工作者的活力[8]；通過戶籍制度改革和促進市民化進程，提高農民工的勞動參與率。

為家庭提供支持，促進勞動力市場的流量供給。針對日益增多的雙職工家庭，家庭支持、性別角色，特別是兒童護理已經成為歐洲大陸社會改革的核心[9]。從2014年全國居民人均可支配收入中，工資收入占56.6%②的數據可以看出，我國的工薪家庭占了多數。工薪家庭的日常生活服務需求，特別是兒童和老人的照料成了體面勞動的當務之急。越來越多的研究和實踐證明，為家庭提供支持是滿足兒童成長最為有效的途徑。因此，在政策上應該高度關注家庭支持的提供，在全社會形成一個支持家庭、投資兒童的社會環境和制度體系，在稅收政策上對養老和育幼的成本予以承認，鼓勵企業實施有利于家庭發展的工作制度，在社區中開展如婚前教育、生活技能培訓、家政服務等家庭服務[10]。

(二)分類有序地推進社會保障一體化

從糾正發展型社會政策原生缺陷的角度出發，基于公民的生存與幸福，必須強調的是社會投資并非社會保障的替代品，充足的最低社會保護是有效的投資策略的決定性前提條件。在學理上，社會保障包括了社會保險、社會救助、社會福利、社會互助等內容。這里的一體化指的是基于國家經濟與社會、社會保障各個項目之間的戰略性、前瞻性、統一性考量，有規劃、有步驟地推進社會保障在項目、對象、待遇、管理等方面的一體化設計、實施，尤其是社會保險項目。以社會養老保險為例，從大制度上劃分兩三個，但在我國，即使在同一個制度(以農民工的社會養老保險為例)里，在“大碎片”下又套著“小碎片”?！八槠钡纳鐣ｋU不利于社會穩定、社會公正、社會流動、社會融合，也不利于提高社會保險資金的運用效率和控制財政風險[11]。近年來，我國在推進社會保障一體化進程中做了不少努力，如城鄉居民養老保險并軌、機關事業單位養老制度改革等。在社會保障一體化推進中，可以考慮在基礎國民年金的構建、全國社會保險基金的充實、社會保險基金投資的體制改革、基金管理公司的建立與監管，以及社會保險與商業保險的次第銜接等方面實現我國社會保障體系的“緩沖器”擴張；通過建立功能便捷、信息完善的全國社會保障信息管理集成系統，為參保對象按需提供服務與保障，也能更便利和科學地監督管理各項社會保障支出。

(三)構建多元化的融資體系，降低財政壓力

2012年跨國投資銀行高盛公司作為投資者之一參與了美國紐約的一個旨在限制監獄囚犯再度犯罪的項目，該項目將大量的啟動成本和經濟風險轉移到民營部門，項目運作成功時，投資者將獲得相應的收益回報，這就是當下美國社會福利民營化發展中催生的一種混合型的公司合作模式(Public-Private-Partnership，簡寫為PPP)[9]。面對經濟新常態和龐大的地方政府債務，為保證地方發展的可持續性，“鼓勵以PPP模式開展地方經濟建設”成為政府的關注點[12]。2014年9月財政部發布《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金〔2014〕76號)是該模式官方文件的首次面世。此外，國務院印發《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》、國務院辦公廳發布《關于推進醫療衛生與養老服務相結合指導意見的通知》等相關文件也證明了政府對PPP模式的重視。政府“高位介入”后，河北、江蘇、湖南等地方政府積極響應。該模式下，政府和企業長期合作，有利于緩解財政壓力，實現風險共擔，有助于提高效率和服務水平。但在實施過程中存在與現有法律有沖突、回報難以確定等問題，有必要梳理、頒布相應法律制度來規范其具體運作。

注釋：

①改革開放初期，我國的技術水平跟世界科技前沿差距很大，學習和模仿的空間很大，我國技術進步的主要方式是學習和模仿，這就是所謂的“后發優勢”。

②數據來源于2014年國家統計局《國民經濟和社會發展統計公報》。

[1] 劉偉,蘇劍.“新常態”下的中國宏觀調控[J].經濟科學,2014(4):5-13.

[2] 顏小鵬.發展型社會政策及其價值研究[D].湘潭：湖南科技大學,2012.

[3] 彭華民,等.西方社會福利理論前沿[M].北京:中國社會出版社,2009:187.

[4] 李棉管.行動中心制度主義:重構發展型社會政策的制度分析框架[D].武漢：華中師范大學，2011.

[5] 關信平.新時期我國社會政策建構和發展的若干理論分析[J].江蘇社會科學，2010(2):38-45.

[6] 劉濤，閏彩霞.重建政府公信力的轉型路徑：以政府與市場社會關系為視閾[J].重慶工商大學學報(社會科學版)，2016(2)：56-62.

[7] 劉暢，潘俊強，鞏育華，等.透過兩會熱詞，看到“中國信心” [EB/OL].(2015-03-09)[2016-04-05].http://lianghui.people.com.cn/2015cppcc/n/2015/0309/c393682-26658031.html.

[8] 劉偉，蘇劍.“新常態”下的中國宏觀調控[J].經濟科學，2014(4):5-13.

[9] 莫道明,祁冬濤,劉驥.社會發展與社會政策：國際經驗與中國改革[M].北京：東方出版社,2014.

[10] 張秀蘭,徐月賓.構建中國的發展型家庭政策[J].中國社會科學,2003(6):84-98.

[11] 鄭秉文.中國社會保險“碎片化制度”危害與“碎片化沖動”探源[J].社會保障研究，2009(1):209-224.

[12] 謝昆諭. “新常態”下促進中國城鎮化發展的公共財政政策研究[D].昆明：云南大學，2015.

(責任編輯：張 杰)

The Dialectical Review on the Developmental Social Policy in the New Normal

GUO Shuzhen, HUANG Yifei

(The Open University of Fujian, Fuzhou 350013, China)

Since 2010, China’s economic and social development has been into a new normal, and it actually fluctuates dramatically due to the effect of the transformation. Seeking social policy and economic development win-win situation is not only the response and adaptive selection of the developmental social policy to the new normal, but also the need of its taking root in China. This paper is to rationalize the history and practice of the developmental social policy. It also studies the dilemma of the developmental social policy in China. And it indicates that increasing the human capital investment and labor supply, setting up integrated social security system and diversified financing system are the way of it.

developmental social policy; new normal; dilemma; way out

2016-04-21

福建省教育廳中青年教師教育科研項目“發展型社會政策視角下的失地農民可持續發展研究”(JAS150766)

郭淑貞(1988—),女,福建三明人, 福建廣播電視大學講師，研究方向：社會保障；黃艾非(1987—),男,福建福州人，福建廣播電視大學助教,研究方向：公共管理。

C913

A

1674-0297(2016)06-0001-05