《2015年國防采辦趨勢：預算不確定時代的采辦》概覽

編譯：中國航天系統科學與工程研究院 張楠楠

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《2015年國防采辦趨勢：預算不確定時代的采辦》概覽

編譯：中國航天系統科學與工程研究院 張楠楠

美國戰略與國際研究中心（CSIS）2016年1月26日發布題為《2015年國防采辦趨勢：預算不確定時代的采辦》。該報告是CSIS年度系列報告“國防展望：CSIS戰略、預算、軍隊與采辦系列報告”的一部分。該報告以CSIS之前發布的國防合同趨勢報告為基礎，利用合同數據信息，就采辦的政策趨勢進行了甄別和討論，并對2015年美國國防采辦的趨勢進行了深入分析。該報告在研發、重要武器系統的采辦途徑、創新方法、采辦改革、合同激勵措施的使用、競爭、行業和行業整合的轉變，以及重要國防零部件采購活動所呈現的主要趨勢等方面的重點問題進行了深入研究。結合具體政策和數據分析，該報告對當前和未來的國防采辦情況進行了全面闡述。

過去幾年，對國防部采辦趨勢產生重要影響的主要因素包括戰后預算緊縮、國防預算上限、自動減赤機制等。這些因素綜合作用，導致國防工業合同顯著減少，以及國防部資助的合同支出份額銳減。這種加速下降趨勢處于2012年～2016年美國國防部和國會預算持續縮減時期，因此，這一時期也被稱為采辦預算約束期，其造成了嚴重的采辦預算不穩定狀態。這種預算的政策環境對重大采辦項目的開展存在不利影響，因為重大采辦項目需要對長達幾十年的投資進行決策，并對長期預算具有準確估算能力。2015年兩黨預算法案通過后，國防采辦的發展似乎達到了一個拐點，將逐漸趨于平穩。2015財年可能是合同支出的最低點，這取決于2016財年的預算轉變成合同支出的速度。然而，有一點幾乎是確定的，那就是國防采辦復蘇比國防預算復蘇的速度要慢，幅度也較小，這是因為如果國防部和國會不試圖改變原來的體制機制，增加的國防預算將用于覆蓋人員開支、成熟度評估費用，以及其它國防部內部成本，國防采辦在可預見的未來不可能顯著逆轉。

該報告將2015年國防采辦中的關鍵問題歸納為4個主要部分，包括國防部采辦的內容、國防部采辦的流程、國防部采辦的對象，以及國防部下屬部門的采辦內容等。

國防部采辦的內容

國防部的最高采辦權限是什么？這些權限是如何執行的？

2008年～2014年美國國防合同額情況

政策制定者認為，國防部可能會犧牲未來項目的研發以保護當前項目的研發進度。然而，在預算隔離政策及其影響下，基礎研發比產業化發展將得到更多的保護。數據顯示，2009年～2014年，國防部基礎和應用研究的合同額降低了22%，約為國防部全部研發合同額下降速率的一半。因此，國防部基礎和應用研究的研發合同額在全部研發合同額中的占比從2009年的27%增長到2014年的38%。也就是說，國防部在預算縮減的情況下將優先保護其“種子”，因此，用于基礎研發的合同的支出比其它合同降低的較少。

國防預算縮減及預算上限對國防部采辦內容的影響有哪些？

系統開發和驗證資助合同額的大幅下降表明，在過去的幾年中，與重大國防采辦項目相關的研發項目或者被取消，或者已經成熟進入生產階段，美國國防部在啟動和維持新的開發項目方面缺乏能力，這一方面是由于預算壓力，另一方面是因為項目的難度。國防部研發合同額的總體下降代表著在新的重大武器系統的采辦過程中將會出現一個5年期的低谷。這種下降在陸軍中表現尤為明顯。陸軍在未來戰斗系統開發失敗的沖擊下，已無力啟動并維持新的重大開發項目。

國防部采辦的流程

美國正在實施哪些采辦改革措施？

目前，美國正在實施兩項采辦改革措施，一項是國防部內部的更佳購買力3.0（BBP 3.0）計劃，另一項是國會進行的改革工作。BBP 3.0是更佳購買力系列最新的計劃，目標是在國防采辦系統中實現“以較少的資源完成更多的工作”。BBP 3.0的新指南強調保持美國技術優勢的措施，如充分利用國防部和商業部門已有的研發投入、采用模塊化的開放系統方法，以及改進工業界和國防部的溝通等。

同時，國會正在采取一些措施，以實現自1994年《聯邦采辦簡化法案》實施以來國防采辦立法的重大變革。尤其是，2016年國防授權法案（NDAA）進一步強調了重大國防采辦項目對軍事服務的權利和責任，創建了新的管理機構，并強制建立新的流程以加速創新技術的采辦過程。該法案還提出了優化人力資源管理，以及簡化采辦流程和管理機構、放寬對部分產品的采辦限制等措施。參議員麥凱恩和眾議員索恩伯里也承諾將在2017年國防授權法案中采取新的改革措施。

CSIS對于過去改革工作的效果的研究證明，這些改革措施的效果要經過幾年的時間才開始顯現，并且可能產生與預期不同的效果，不同時間或者對于不同軍兵種的作用也可能不同。此外，單項改革措施可能無法引起系統表現的顯著變化。同時，政策的變化也能夠引發采辦系統的一些重要的變化，有證據表明，某些政策的變化確實改善了系統的表現。

美國國防部合同類型的變化如何？其原因是什么？

最近的研究使得國防部更加強調復合合同結構的設計，而不是僅采用單一的合同類型。在國防預算縮減的大背景下，固定總價+激勵費用（FPIF）合同類型的使用顯著增加，而其它固定價格的合同類型有所減少。成本＋固定費用的合同類型的應用有所增長，而其它的基于成本的合同類型的應用有所減少。國防部不喜歡采用的激勵類型如獎金激勵顯著減少。2014年9月，BBP 3.0強調采用具有目標激勵結構的合同類型。2015財年，預計上述兩種激勵型合同將進一步增長，而成本+固定費用類型的合同將開始減少。

在國防預算縮減的情況下，盡管國防部在新版的更佳購買力計劃中持續強調競爭，CSIS的研究發現，目前美國的國防工業基礎的競爭力并未獲得突破性的改變，但隨著時間的推移，可能會持續產生一些小的變化。

分析合同數據信息所獲得的哪些結論可能被忽略？

CSIS近期的工作突破了聯邦采購數據系統（FPDS）的重要限制，即獲得合同數據信息的限制。通過測量突破合同成本上限的頻率和程度，CSIS的研究證明，采辦系統的風險是非對稱的。盡管大部分合同的金額較小、周期較短，大部分成本突破上限和被終止的合同是金額較大、周期較長的項目。合同的金額和周期是衡量合同復雜性的指標。數據顯示，FPDS能夠相對容易地處理較為簡單的采辦合同，而那些需要政策制定者考慮的實際上幾乎全是較為復雜的采辦合同。也就是說，在固定價格的合同中仍存在較大的風險，其被終止的幾率是基于成本的合同的兩倍。基于這些發現，任何徹底重建FPDS的嘗試都可能是錯誤的，因為問題通常集中在挑戰最大的地方。目前在特定金額閾值以下提供更大靈活性，并更加重視大合同管理的政策，被證明是合理的，因為這不僅是經費集中的部分，也是問題所在。

美國國防部的采辦對象

在國防預算縮減時期，主承包商的結構發生了什么變化？原因是什么？

近年來，從承包商的規模上來講，國防工業的結構呈現出相對比較穩定的狀態。然而，2014年，情況發生了明顯的變化，小企業所占的合同額比例從2013年的16%增長到了2014年的19%，這是從2000年到2014年間的最大比例。而且，盡管總的國防合同額在2014年減少了9%，小企業的合同額實際上卻增加了11%。其增加的部分主要集中在電子和通信領域，在該領域中小企業合同所占的份額比其它領域大。這主要是因為電子和通信領域的小企業擁有國防工業所需的某些高技術創新成果，得到了國防部的關注。

國防工業的頂級承包商及企業兼并重組的情況和趨勢如何？

雖然美國五大國防主承包商（洛克希德?馬丁公司、波音公司、諾斯羅普?格魯曼公司、雷聲公司、通用動力公司）一直占據著美國國防市場上最大的份額，但近年來這些主承包商的市場份額卻明顯下降，從2006年的63%降低到了2014年的41%，達到了近幾年來的最低值。這主要是因為近年來重大國防研發項目逐步被取消或完成，且沒有新的重大國防研發項目啟動。但是，對美國空軍來說，未來幾年這一趨勢可能會轉變，因為空軍將啟動幾項重大武器系統項目合同。盡管像俄亥俄級核潛艇更換這樣的重大項目延期減少了國防研發合同的增長預期，但是，美國海軍也將開始推進其研發工作。對于美國陸軍來說，這種反轉趨勢尚不明顯，因為缺乏重大研發采辦項目。但是，預算限制可能會使2020年后增加研發項目的計劃變得不具操作性。2014年，主要的國防承包商中發生了幾次重要的兼并重組活動。雖然目前的預算縮減尚未導致類似于后冷戰時期的企業兼并重組態勢的出現，盡管如此，國防承包商的兼并重組活動已經引起了國防部采購部門的注意。因為當前兼并重組活動的目的可能與前幾年大不不同，那時兼并重組的目的主要是大企業剝離非核心業務，重新聚焦核心業務。

國防部與硅谷拓展合作的基礎工作是什么？

國防部及其主要采辦部門已經與硅谷開展了一些相對較小且不太重要的合作。一些大企業，如美國惠普公司和洛克希德?馬丁公司等公司與國防部長期合作，而參與國防采辦活動的小企業一直在變化。這種模式表明，硅谷的小企業不僅難以參與與國防部的合作，而且難以長期維持合作關系。在這種情況下，只有國防部出臺支持政策，才能切實幫助硅谷的小企業持續參與國防工業科研生產。美國國防部部長推進國防部和硅谷進一步開展合作的計劃關注三點。首先，改革聘用流程，提高國防部的競爭力。這是引入硅谷專家參與國防部工作的關鍵一步。其次，國防部必須持續對知識產權管理進行重大改進。這是硅谷與政府合作需關注的內容之一。最后，硅谷非常重視人際關系和網絡的平等性，對此，美國國防部部長已經開展了多項重要工作，包括與多家硅谷企業的領導進行會談，以加強人際關系。因此，進一步加強國防部和硅谷之間的關系應當成為新的管理工作的基礎工作。

國防部下屬部門的采辦內容

預算縮減、隔離等措施如何影響國防部主要下屬部門的合同支出？

近年來美國國防預算的縮減導致幾乎所有的國防部下屬部門的預算均被削減，其合同支出也顯著減少。從2009年到2014年，國防部全部的合同額減少了31%。然而，國防部各部門的合同額的減少各不相同。其中，美國陸軍在2009年～2014年間的合同額減少了52%，主要是由于美國陸軍終止了對戰爭相關材料和支持服務的采辦，并將部分節省的合同支出用于資助美國陸軍預算中優先級較高的合同，如保持軍隊的結構等。但另一方面，美國陸軍用于服務采辦的合同支出所受的影響較小。美國海軍在2009年～2014年間的合同額降幅小得多，僅為19%，其投資下降是由F/A-18、P-8等幾個重大飛機投資項目主導的，而其造船項目的合同額基本保持穩定。美國空軍在2009年～2014年間合同支出減少了24%，幾乎完全是由于預算隔離造成的。空軍的服務合同支出所受的影響較小，近期還啟動了幾項重大采辦項目，似乎呈現出復蘇的跡象。2009年～2014年間，美國國防后勤局的情況反映了戰爭活動的減少，其合同支出減少了22%。此外，美國導彈防御局的合同支出減少了1%，而其他國防部下屬部門的合同支出增加了1%，基本保持穩定。

總結

該報告主要描述了由于戰爭活動減少、國防預算縮減和預算隔離，以及對持續改善國防采辦系統效能的長期挑戰所導致的重大采辦問題。同時，該報告也指出，國防采辦可能正處于拐點位置，其情況即將發生變化。國防采辦系統正處于或接近5年國防預算縮減的底部，2016年后或將實現轉折，國防投資或開始增長，雖然這一復蘇過程可能是長期而緩慢的。近年來，在改善國防采辦系統方面所作出的努力開始顯現其作用，而其它方面的改善正在為未來的變化埋下伏筆。美國國防部及其工業界的合作伙伴明確了技術優勢的優先權，并積極通過投資、擴展，以及改革等舉措促進創新，大力支持重大投資項目。美國陸軍是國防部遭受沖擊最嚴重的部門，但其在實現武器裝備現代化的進程中，在設計規劃未來提升裝備水平及相關服務的實現路徑方面，也擁有獨特的機遇。該報告還希望進一步挖掘數據驅動方法的潛力，以把握這些機遇，實現相關的目標。作為一份年度報告，其將為該項工作提供評估。

2008年～2014年美國國防合同額情況