城市停車產業化政策的核心問題及對策

李長波，戴繼鋒，王 宇，湯文倩

(中國城市規劃設計研究院，北京100037)

城市停車產業化政策的核心問題及對策

李長波，戴繼鋒，王 宇，湯文倩

(中國城市規劃設計研究院，北京100037)

明確各類停車設施的經濟屬性，是解決目前停車規劃實施難的戰略性政策研究。針對傳統停車規劃中停車經濟屬性不明晰的問題，基于經濟學的角度分別研究了建筑物配建停車場、城市公共停車場和路內停車位的經濟屬性。提出配建停車和路內停車設施具有公共產品和準公共產品屬性，而城市公共停車設施偏向私人產品范疇，具有商品的屬性。因此應確立以市場化、企業為主的原則推進城市公共停車場的發展。在此基礎上，針對城市公共停車設施的產業化發展提出政策建議，提出從政府主導的發展模式轉向市場為主體的產業化發展路徑，強調停車的土地出讓政策、收費政策以及后續的建設政策都應圍繞其經濟屬性制定。

交通規劃；停車政策；停車規劃；經濟屬性；公共停車設施

當前國家高度重視城市停車設施的建設，頻頻推出相關支持政策和指導意見，近一年相關部門頒布了多個涉及融資、收費、管理等方面的文件。在此背景下，中國多個城市啟動停車規劃編制工作，借助國家扶持政策加快停車設施的發展。但從眾多城市停車場建設的實際推進來看，仍然普遍存在實施難、落實難的情況，各城市主要關注近期一兩年易于實施的停車場建設項目，而對于后續的規劃項目仍是難以執行。這一局面與傳統停車規劃的研究內容存在局限以及對停車設施的屬性定位不清晰緊密相關。因此，研究城市停車設施的經濟屬性對于明確政府和市場的邊界至關重要，是解決目前停車規劃實施難的基礎和前提。

1 城市停車規劃工作的挑戰

傳統的停車規劃工作更多地關注遠期規劃控制，工作內容集中在停車設施用地空間布局和管控上，而對于近期如何實施以及對停車政策、運營、管理等方面關注不足[1]，由此造成規劃理念和停車場選址難以落實，淪為“圖上畫畫”的規劃。

在規劃內容上，傳統停車規劃考慮了各類停車設施用地的規劃、規模的分析、功能的研究。但是從實施效果來看，傳統停車規劃中起作用最大的是停車配建指標的規定，其他方面如停車用地的規劃控制等則很難實施，尤其是中心城區社會公共停車場用地的預留，實際上即使預留也很少成功建設，大多數規劃預留的用地被修改用地性質改作他用。究其根源，核心問題是對停車設施的經濟屬性認識不清，很多城市將公共停車設施作為城市公共產品，采取政府“大包大攬”的建設方式，即政府主導、自上而下的模式，市場化程度較低，社會資本參與存在障礙或參與熱情不高，產生了規劃停車用地被占用、建設進程緩慢、運營管理水平低等一系列問題。

2 停車設施的經濟屬性

不同類型的停車設施究竟應該偏向公共產品范疇還是私人產品范疇？這種定位的不同，會直接帶來停車政策層面的一系列差異，同時其經濟屬性的差異還將直接影響土地的獲取方式、建設主體、收益模式、收費方式等。

如果停車設施經濟屬性偏向公共產品范疇，那么其屬性與公共交通接近，相關的土地獲取應該以劃撥形式為主進行出讓，停車設施的建設也應該以政府為主，收費和運營需要管制，政府在停車設施的建設過程中應該起主導作用。事實上，中國很多城市在過去相當長的時期內，一直將緩解停車難問題作為重要的民生工程，大包大攬進行規劃和建設，但長期實踐下來的效果并不理想。很多城市的停車設施缺口日益增大，停車設施建設永遠追不上需求增長的速度。國家發展改革委公布的數據顯示，2014年底中國大城市小汽車與停車位的平均比例約為1.0:0.8，中小城市約為1.0:0.5，而發達國家約為1.0:1.3。保守估計，中國停車位缺口超過5 000萬個。同期北京市停車位缺口達250萬個，深圳、上海、廣州、南京等城市的停車位缺口均超過150萬個。停車難還在向三四線城市蔓延[2]。

停車設施的經濟屬性確定后，與之相關的土地政策、規劃建設、運營管理等相關停車政策制定方向會進一步明確。例如有的城市提出停車用地需要作為市政公用基礎設施用地無償劃撥，這種政策方向應該鼓勵和堅持還是進行調整優化，都需要以停車設施的經濟屬性判定為基本前提。

停車設施經濟屬性在中國相關法規、規范中尚未有明確的定性。例如在《物權法》中，僅對建筑區劃內停車位的使用對象和權屬做出規定；2015年住房城鄉建設部頒布的《城市停車設施規劃導則》中，將停車設施的類型劃分為建筑物配建停車場、城市公共停車場、路內停車位三類，但并未明確各類型停車場的經濟屬性。另外在近期國家相關部門頒布的文件中，僅對近期推進停車設施建設提出規劃、建設、融資、收費等方面的指導意見，尚未在國家層面明確停車設施的經濟屬性。

由于上位的法規、規范沒有做出明確的規定，導致停車場設施的屬性爭議較大，這也直接影響了停車產業的發展和停車設施建設。目前對停車設施經濟屬性的認識主要有兩種觀點：一種觀點認為停車設施屬于城市基礎設施，是為社會生產和人民生活提供服務的產品，具有很強的社會公益性，應列入公共產品的范疇內，政府理應免費或低價提供；另一種觀點認為停車場僅是服務有車群體，同時停車位作為一種空間資源，具有唯一性，在使用上存在明顯的競爭性。因此，停車設施具有較強的私人產品屬性，城市停車設施供給和服務是市場化行為而非公益事業，應當堅持用者自付的市場化原則[3]。

對于停車場經濟屬性的認識，既要追本溯源，從經濟學的角度進行分析，又不能簡單地對所有停車設施進行單一的判定[4]，應該分停車類型分別進行分析。從經濟學角度，社會產品可以區分為三大類：私人產品、公共產品以及準公共產品。私人產品指消費者支付一定費用就取得其所有權，具有競爭性和排他性的物品與服務。公共產品與私人產品相對，指用來為整個社會共同消費的產品，消費或使用上具有非競爭性以及受益上的非排他性。準公共產品通常只具備非競爭性和非排他性兩個特性的一個，而另一個特性則表現不充分。同時，在一定條件下存在公共產品與私人產品之間的轉變，當公益性帶來的效率受到嚴重影響產生排他性時，公共產品將向準公共產品或私人產品轉化[5]；與此相對應，當私人產品公益性逐步凸顯時，私人產品將轉化為公共產品或準公共產品。

依據公共產品與私人產品的特性，對建筑物配建停車場、城市公共停車場和路內停車位分別進行屬性分析。其中配建停車場是按照居住戶數“一戶一位”或建筑物面積對應一定車位數的原則進行建設，滿足居住區、公共建筑正常使用的剛性要求，一般具有公共產品非競爭性、非排他性的特點；部分配建停車場存在對外開放收費的情況，使其具有消費的獨占性和受益的排他性，此時這部分配建停車場則具有準公共產品屬性。路內停車位占用道路這一城市公共產品，表現出的屬性與其使用者數量有關，當使用者較多會產生競爭性或排他性，因此可歸為準公共產品。城市公共停車場的屬性在不同條件下存在差異，當將其作為一項城市基礎設施，采取以政府投資、政府主導的模式進行建設，停車收費采取政府定價，同時收費價格制定上對投資回報考慮較少，而且較為低廉的價格使其具有非競爭性的特征，此時城市公共停車場具有準公共產品的屬性；而當采取以市場化模式建設，停車收費采取企業自主定價，其價格成為影響駕車者是否使用停車設施的主要因素，此時城市公共停車場在使用上具有明顯的競爭性和受益的排他性，這種情況下城市公共停車場具有商品的性質，更加偏向私人產品的范疇。

近期頒布的《關于加強城市停車設施建設的指導意見》(發改基礎[2015]1788號)等文件中，規定了“堅持市場運作，……按照市場化經營要求，以企業為主體加快推進停車產業化；……探索多種合作模式，有效吸引社會資本”，以及“逐步縮小政府定價范圍，全面放開社會資本全額投資新建停車設施收費”等基本原則。基于國家文件中確定的市場化、企業為主體、放開定價等原則，將城市公共停車場作為商品屬性進行考慮是下一步停車產業化發展的方向。

3 停車產業化政策建議

從多年實踐來看，按照公共產品來定位城市公共停車設施的屬性不適合中國城市發展的實際情況，公共停車設施更應該偏向于私人產品屬性，將其作為商品來考慮。城市公共停車設施的土地應以招拍掛的形式獲取，建設應以市場為主體，后期的管理、運營、收費等形式也應按照市場化的規律來考慮。城市公共停車設施的產權應該明確，停車位也可以通過銀行抵押貸款、出租、出售等不同的方式參與市場活動，政府的作用不應該是主導作用。例如南京中山路地下機械立體停車庫項目，該項目走正常房地產開發建設流程，土地性質為社會停車場用地，土地使用年限為40年，出讓地下空間，地面及地上原則不屬于出讓范圍，建成后南京市相關部門參照房屋登記條例對車庫分割車位并進行產權登記，登記后單個車位可獨立上市銷售，車位作為不動產也可以進行抵押貸款。已購買車位的業主，在使用車位時，還需交納車位管理費，停車庫由投資開發企業進行操作管理、收費管理以及維修保養[6]。

只有經濟屬性定位明晰以后，才能有效地確定政府和市場的邊界，相關工作才能到位而不越位。以北京市為例，2015年以前，北京市歷年的“為民擬辦的重要實事”工作中至少有一項是明確提出以政府為主體為市民建設停車場、停車位解決停車難問題，而事實上停車設施的缺口逐年加大，停車供需矛盾不但沒有減緩，反而有逐漸激化的趨勢。基于這種局面，北京市2015年不再強調完成多少停車位的建設任務，而是“鼓勵居住區停車管理自治，城六區建設完成12處停車管理示范小區；規范停車經營行為，鞏固100條停車秩序管理示范街成果，依法查處非法停車行為”。這種居民區停車自治的政策就是在改變過去的自上而下政府主導解決停車難問題的思路，轉而采取由下而上的自治化管理，這是下一步緩解停車問題的重要發展方向和思路。但是這些自治的對策還僅停留在試點階段，因為這其中涉及對現有規劃、管理、審批程序等方面進行改進和完善，因此在較短時間內出臺全市普適的統一規定難度很大，可以選擇代表性的試點小區，在不斷探索小區停車自治經驗的基礎上逐漸出臺適合本地的停車自治政策。再如在德州市城市停車設施規劃中積極推動政府引導、自下而上的改造模式，結合“三無小區”(無物業管理、無主管單位、無人防物防設施)改造，提出了德州市推進停車自治政策的工作框架，分為六部分改造內容，包括取得居民認同、擬定改造方案、征詢意見、改造實施、運營管理和評估推廣等，其中改造方案和運營管理是關鍵。首先，改造方案是以停車整治為總抓手，實現整個小區環境的優化和改觀，而良好的環境改造效果使小區居民認識到自己是受益者，消除毀綠、破壞小區環境的顧慮。在停車設施改造方案中，以增加停車位為依托，方案內容還包括優化道路橫斷面、美化建筑前區、豐富公共活動空間、消除小區消極空間等內容。其次，在運營管理中應明確街道辦或居委會是建設和管理的主體，街道辦要加強與政府相關部門的溝通，給予小區資金和人員支持，例如起始階段由街道辦聘用秩序管理員并支付人員工資等[7]。

從政府主導的發展模式轉向市場為主體的產業化發展路徑，大多數城市需要一定的過渡期，在這個過渡期內需要堅定地以城市公共停車設施的經濟屬性為根本，制定相關政策。但是對于很多城市在政策尚未完全明確，而停車設施歷史欠賬較大、近期供需矛盾非常突出的現實情況下，短期內可仍將城市公共停車設施作為準公共產品，政府多承擔一些規劃、建設等方面的主導責任，尤其是在一些停車供需矛盾突出、民生問題嚴重的地區，例如醫院、學校周邊地段等。同時應該盡快完善各城市的頂層制度設計，明確城市公共停車設施建設的市場化、產業化導向政策，引導市場更多地在城市公共停車設施的規劃、建設、管理、運營方面發揮主體作用。

在明確經濟屬性基礎上，城市公共停車設施下一步發展的方向指引將更加明確，土地的出讓政策、收費政策以及后續的建設政策等都應該圍繞經濟屬性這一核心制定。同時基于經濟屬性定位，還應該認真審視當前許多城市采取的一些對策和措施，判斷哪些是過渡階段的臨時對策，哪些是需要進一步深化并堅持執行的措施。

4 結語

在國家鼓勵和支持停車建設的趨勢下，以政府為主導的傳統推進方式實施難度大、見效慢，需要積極探索停車產業政策的新路徑。目前許多城市采取的停車政策均是戰術層面的對策，缺乏戰略層面的突破，而取得戰略性突破的關鍵在于明確停車的商品屬性、遵循市場經濟規律、由下而上的探索。另外，各個城市的停車產業化政策也要結合城市自身發展特點，避免直接套用其他城市的經驗。

[1]朱禮.“停車難”難在政策[N].中國城市報，2016-04-11(第13版).

[2]我國停車位缺口超5千萬個停車設施規劃難落地[EB/OL].2015[2016-06-15].http://auto.163.com/15/1119/10/B8PEBHSS00084IJ2. html.

[3]張曉東.《城市停車規劃規范(報批稿)》編制要點解讀[R/OL].2014[2016-06-15].http:// docin.com/p-1128341117.html.

[4]尚煒，戴帥，劉金廣.城市停車政策與管理[M].北京：中國建筑工業出版社，2014.

[5]袁潛韜.論社會公共停車設施的供給與管理[D].上海：復旦大學，2008.

[6]中華人民共和國住房和城鄉建設部.城市停車設施建設指南[EB/OL].2015[2016-06-15].http://www.mohurd.gov.cn/wjfb/201509/ t20150925_225056.html.

[7]中國城市規劃設計研究院.德州市城市停車設施規劃[R].北京：中國城市規劃設計研究院，2016.

Policy on Parking Industrialization:Key Issues&Countermeasures

Li Changbo,Dai Jifeng,Wang Yu,Tang Wenqian
(ChinaAcademy of Urban Planning&Design,Beijing 100037,China)

To solve the implementation problems existed between parking planning and actual construction,it is necessary to identify the business character of different parking facilities.Aiming at the vagueness of the business character in traditional parking planning,this paper discusses the business models for parking facilities associated with buildings,urban public parking lots,and on-street parking respectively. The paper points out that parking spaces associated with buildings and on-street parking facilities are public and quasi-public services,while urban parking facilities are more like private services with commercial business characters.Therefore,it is necessary to develop urban parking system based on both market and enterprise-oriented models.The paper provides policy suggestions on the industrialization of urban public parking facilities,stresses the importance of transforming parking industrialization from government control to market-oriented development,and emphasizes that the policies concerning parking,land leasing,fee structure and construction should be made by the corresponding business models.

transportation planning;parking policies;parking planning;economic attribute;public parking facilities

2016-07-01

李長波(1979—)，男，山東利津人，碩士，高級工程師，主要研究方向：城市交通規劃。E-mail:licb@caupd.com