農(nóng)村土地流轉中農(nóng)民經(jīng)濟權益法律保障問題研究

孫 倩

(長春工程學院 人文與社會科學部，吉林 長春 130012)

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農(nóng)村土地流轉中農(nóng)民經(jīng)濟權益法律保障問題研究

孫 倩

(長春工程學院 人文與社會科學部，吉林 長春 130012)

農(nóng)村土地流轉是合理規(guī)劃農(nóng)村土地、進一步完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構的重要方式。但在農(nóng)村土地流轉的實際操作進程中，農(nóng)民的合法經(jīng)濟權益并沒有完全得到應有的法律保障。本文根據(jù)十八屆四中全會“良法善治”的精神，以農(nóng)村土地流轉法律為研究對象，針對目前土地流轉法律中存在的法律缺失、保障不到位以及執(zhí)行不力等問題進行了論述，并在此基礎上提出了在農(nóng)村土地流轉中如何從法律的角度保障農(nóng)民權益，完善農(nóng)村土地流轉法律制度建設。

農(nóng)村土地流轉；農(nóng)民經(jīng)濟權益；法律保障

土地是人類賴以生存與發(fā)展的重要自然資源，對我國農(nóng)村和農(nóng)民來說具有非常重要的意義。從安徽省小崗村率先實行家庭大包干到實行農(nóng)村土地承包責任制，我國土地經(jīng)營方式經(jīng)歷了數(shù)次改革。近年來，農(nóng)民失地與國家經(jīng)濟的快速發(fā)展及城鎮(zhèn)化的不斷推進緊密聯(lián)系在一起，土地流轉問題成為影響當前農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的一個突出問題，成為解決“三農(nóng)”問題的關鍵所在。然而，長期以來我國土地流轉相關法律存在著所有權和收益權歸屬主體不明晰、土地處分權法律缺失、土地流轉法律體系不完善、執(zhí)行力度不夠等問題，農(nóng)民的土地所有權、經(jīng)營權、收益權、處置權等大多難以獲得切實的保障，農(nóng)民權益受到侵犯的現(xiàn)象不斷增加。這不僅嚴重影響了廣大農(nóng)民的經(jīng)濟收入，而且削弱了農(nóng)村范疇土地產(chǎn)權對農(nóng)民的激勵功效，鉗制了農(nóng)村土地資源的合理分配，對我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展造成了不可小覷的負面影響。無論是從現(xiàn)實層面還是國家政策層面上看，我國失地農(nóng)民的經(jīng)濟權益保障問題唯有通過法律途徑才能得到解決。

一、研究現(xiàn)狀

2014年11月，為了繼續(xù)推進農(nóng)村土地流轉制度改革，解決農(nóng)村用地問題，更好地保障農(nóng)民利益，真正帶動和促進農(nóng)民增收，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權有序流轉發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，針對現(xiàn)實生產(chǎn)經(jīng)營中出現(xiàn)的問題，給出了相應的新規(guī)定。2015年中央一號文件也對如何解決農(nóng)村土地流轉中的法律問題作出了回應：制定縮小征地范圍的辦法；對某些農(nóng)村集體經(jīng)營建設用地，如用途管制及符合規(guī)劃的建設用地，賦予出讓、入股、租賃等權能；保障農(nóng)民宅基地權益，改革農(nóng)民住宅用地取得方式，探索農(nóng)民住房保障的新機制。

對于如何解決土地流轉中農(nóng)民經(jīng)濟權益法律保障問題，學者分別從不同角度進行了論述，主要觀點有如下兩種。杜新垚認為，完善土地流轉法律制度，需要明確界定土地流轉法律制度中各個利益集團的權利范圍，加強土地流轉的程序立法，規(guī)范土地流轉程序。具體來說，要從制定土地流轉模式、完善土地流轉合同和登記制度、加強對土地流轉中介組織行為的規(guī)范、建立土地流轉市場這幾個方面進行優(yōu)化。[1]張璐則從“三塊地”的角度針對現(xiàn)狀作了較為明晰、有針對性的分析與判斷，其意見主要是對于土地承包經(jīng)營權，要給予農(nóng)民一定的權利；而對于集體建設用地，法律建設要注重減少城鄉(xiāng)之間的差距；對于宅基地建設，要進行有效的法律規(guī)范。[2]無論從何種角度考察，均表明我國農(nóng)村土地流轉中農(nóng)民權益的重要性與現(xiàn)存制度體系保障不力之間是存在矛盾的。如何解決這一矛盾已成為政府與學界的共同課題。

二、農(nóng)村土地流轉中農(nóng)民經(jīng)濟權益法律保障方面存在的問題

盡管在理論層面，我國對農(nóng)民法律權益的保護有相關規(guī)定，然而在實際操作過程當中，由于種種原因，土地流轉過程中農(nóng)民的權益仍然得不到很好的保護，其原因主要有以下幾點。

(一)土地經(jīng)營權和所有權歸屬主體不明晰

我國土地屬于國家公有制下的集體所有制，這就決定了我國的土地所有權既不是一種共有的、合作的私有產(chǎn)權，也不是一種純粹的國家所有產(chǎn)權。[3]農(nóng)民對于土地只有經(jīng)營權和使用權，而沒有絕對的所有權。表面上看，土地歸農(nóng)民個人所有，但實際并非如此。農(nóng)民對農(nóng)村土地未來收益的判斷以及對農(nóng)地的投入，均受到農(nóng)村土地產(chǎn)權主體不清的影響。產(chǎn)權主體不清在一定程度上降低了農(nóng)民經(jīng)營土地的熱情。

我國《土地管理法》第十條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理”。此條文顯示出農(nóng)村土地集體所有權的界定是比較模糊的，“集體”究竟屬于哪一級、各級權利如何分配，都尚不清楚。有的農(nóng)民將土地集體所有理解為國家所有，有的理解為村集體所有，有的理解為全體農(nóng)民所有。加之農(nóng)村基層民主制度以及鄉(xiāng)村自治制度并不完善，村委會不能完全維護農(nóng)民集體利益，進而侵犯農(nóng)民的土地權益。農(nóng)村土地名義上“集體所有”，然而在現(xiàn)實中，土地產(chǎn)權的收益和處置往往由村里少數(shù)人支配。總而言之，產(chǎn)權關系的不清晰及土地權利有限是農(nóng)民土地權益受到侵害的根本原因。

(二)土地處置權權能缺失

目前，我國大部分研究者認為，農(nóng)民的土地承包權為物權，即農(nóng)民應享有對土地的占有、使用、收益等權利而不受影響。但現(xiàn)實是我國的農(nóng)民尚沒有真正擁有土地的處置權，這一權利最終還是屬于國家。這使得農(nóng)民對土地的使用權和收益權受到一定程度的損害。例如《土地管理法》規(guī)定：我國土地產(chǎn)權不能隨意買賣，僅在有限時間內(nèi)可有償出租或讓渡土地使用權；除特殊情況外，農(nóng)村集體所有者不能隨意改變其所屬耕地的用途，如有此需要必須經(jīng)國家批準。因此，農(nóng)民對土地的處置權在一定程度上受到限制，使土地的部分功能與作用無法得到充分的發(fā)揮。

(三)農(nóng)村土地流轉體系不完善

農(nóng)戶自發(fā)的無秩序的農(nóng)地流轉在我國早已存在，在雙方自愿的前提下私下進行。農(nóng)戶往往僅憑口頭協(xié)議流轉土地，既沒有簽訂有效的書面合同，也沒有經(jīng)過相關部門的批準。農(nóng)村土地流轉體系不完善，土地流轉市場比較混亂，勢必產(chǎn)生許多隱患。比如，有的農(nóng)戶為了獲得更多的經(jīng)濟利益，擅自要求收回流轉期限未滿的土地；有的農(nóng)戶法律意識淡薄，擅自出賣或抵押歸自己使用的土地；也有的農(nóng)戶在承包土地以后又后悔，不愿種承包地；更有甚者，某些地方政府利用農(nóng)民的法律意識淡薄、獲取信息渠道較少、談判能力幾乎為零的特點，擅自將農(nóng)民的土地較大面積、較長時間轉租給農(nóng)業(yè)企業(yè)經(jīng)營，嚴重侵犯了農(nóng)民的合法權益。[4]

(四)相關法律制度滯后，農(nóng)村土地流轉法律執(zhí)行不到位

建立土地法律制度的根本目的在于保護和有效利用土地資源。目前我國農(nóng)村土地流轉法律都是在政府允許范圍內(nèi)的制度創(chuàng)新，土地流轉法律受到政府的嚴重制約。關于土地流轉問題，《土地管理法》及《土地承包法》遠遠滯后于相關政策及行政法規(guī)，土地流轉存在較大的隨意性；土地流轉合同的簽證、仲裁主體不明等致使土地流轉的不規(guī)范運作屢有發(fā)生，必然影響資源的優(yōu)化配置和農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。此外，對于公益性建設、自然災害、退耕還林等造成的耕地喪失或減少，如何進行流轉合同的變更，法律沒有相應的具體規(guī)定。法律法規(guī)的滯后和不完善，導致農(nóng)民并未實際享受到《憲法》規(guī)定的基本權益，也帶來農(nóng)村土地流轉法律執(zhí)行不到位等問題。

三、解決我國農(nóng)村土地流轉中農(nóng)民經(jīng)濟權益法律保障問題的對策

(一)不斷完善農(nóng)村土地流轉法律體系，推進土地流轉中的法律創(chuàng)新

鑒于目前土地流轉法律體系尚不完善的現(xiàn)狀，應當盡快制定《農(nóng)業(yè)保險法》《農(nóng)村社會保障法》《農(nóng)村養(yǎng)老保障法》和《信訪法》等法律法規(guī)，從立法層面進一步明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權的法律界定，規(guī)范農(nóng)村土地的使用、流轉和補償?shù)刃袨椋梅杀Ｗo農(nóng)民在土地合法流轉中的權益。不僅要繼續(xù)保障農(nóng)民對土地的永久使用權，還要保護好農(nóng)民作為經(jīng)營使用土地主體的占有權和收益權，確保農(nóng)民獲得土地流轉后國家對土地的征收補償，讓農(nóng)民集體分享土地的增值利益。這對于解決目前農(nóng)村土地征收中出現(xiàn)的矛盾，構建和諧社會都具有十分重要的意義。

(二)建立健全相關配套措施與制度

為了切實保障農(nóng)村土地流轉中農(nóng)民的合法權益，保證土地流轉法律的有效執(zhí)行，必須建立健全與土地法相關的配套措施和制度。首先，要建立社會保障制度。我國現(xiàn)階段的農(nóng)村社會保障體系包括農(nóng)村社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置、社會互助，以及發(fā)展和完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度等。在此基礎上建立更加完善、更加實用的農(nóng)村社會保障體系，才能保證農(nóng)村深化土地制度改革的順利進行；其次要建立城鄉(xiāng)一體化的戶籍制度，切實保障棄地進城農(nóng)民的經(jīng)濟和社會權益；第三要建立真正的村民自治，讓農(nóng)民成為自身權益的代言人。[5]此外，應不斷完善市場機制，給予農(nóng)民一定的土地支配自由權，并逐步推行農(nóng)村土地經(jīng)營權和所有權統(tǒng)一，嘗試推進土地證券化，設立土地銀行。

(三)健全農(nóng)村土地流轉法律長效機制

《農(nóng)村土地承包法》是穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關系的根本法律依據(jù)，也是廣大農(nóng)民群眾維護自身土地承包權益的有力法律武器。黨的十八屆四中全會提出，法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。這要求各地區(qū)、各有關部門首先牢固樹立遵守土地法律法規(guī)的意識，深入持久地開展土地法律法規(guī)學習，認真貫徹并嚴格執(zhí)行國家土地管理的法律法規(guī)，認真落實中央關于土地承包期再延長30年不變的政策，確保家庭承包經(jīng)營制度長期穩(wěn)定，這是土地流轉的基本前提；同時，要建立健全農(nóng)村土地流轉法律監(jiān)管長效機制，建立起以國家機關監(jiān)督為主、社會組織監(jiān)督和農(nóng)民集體監(jiān)督為輔的全方位監(jiān)督體系，加強對檢查工作的組織領導，嚴厲查處違反法律和政策的行為，杜絕有法不依、執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象。這對于建立適應集體土地流轉的約束機制，促進土地承包經(jīng)營權流轉市場的形成，保護集體土地和農(nóng)戶的合法權益，保證土地利用符合國家的法律政策具有重要意義。此外，為了切實保護公民的私有財產(chǎn)權，必須完善司法救濟制度，建立嚴格的違法審查制度，確保公民的權利受到侵害時能夠得到及時有效的救濟。

四、結語

我國是一個農(nóng)業(yè)大國，長期以來，土地是我國農(nóng)村和農(nóng)民賴以生存的重要資源。然而，隨著我國經(jīng)濟的不斷進步和城市化進程的不斷推進，土地流轉在我國農(nóng)村成為日益普遍的現(xiàn)象。我國現(xiàn)有農(nóng)村土地制度以及農(nóng)村土地流轉制度還不完善，相關法律法規(guī)建設相對滯后，導致農(nóng)民在土地流轉過程中的合法權益得不到全面保護。因此，要不斷完善農(nóng)村土地流轉法律體系，推進土地流轉中的法律創(chuàng)新，并建立健全相關配套措施與制度，在此基礎上嚴格執(zhí)行國家土地管理的法律法規(guī)，建立健全農(nóng)村土地流轉法律監(jiān)管長效機制。這對于促進社會和諧和社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展具有長遠的意義。

[1]杜新垚.農(nóng)村土地流轉法律制度的改革與完善研究[D].長春：吉林大學，2010.

[2]張璐.農(nóng)村土地流轉的法律理性與制度選擇[J].法學，2008(12):125-131.

[3]穆瑞麗.農(nóng)村土地流轉中農(nóng)民權益保障的風險分析與規(guī)避對策[J].農(nóng)村經(jīng)濟與科技.2010(1):214-215.

[4]馮華東.關于被征地農(nóng)民權益保障的若干思考[J].安徽農(nóng)業(yè).2004(5):42-43.

[5]詹勤艷,楊志敏.土地征收制度研究——論我國農(nóng)村土地征收及相關問題[J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè).2011(11):52-53.

2016-02-18

孫倩(1980- )，女，講師，碩士，從事法學及馬克思主義發(fā)展史研究。

D922.3

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2095-7602(2016)11-0051-03