農村土地流轉中農民經濟權益法律保障問題研究

孫 倩

(長春工程學院 人文與社會科學部，吉林 長春 130012)

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農村土地流轉中農民經濟權益法律保障問題研究

孫 倩

(長春工程學院 人文與社會科學部，吉林 長春 130012)

農村土地流轉是合理規劃農村土地、進一步完善農業產業結構的重要方式。但在農村土地流轉的實際操作進程中，農民的合法經濟權益并沒有完全得到應有的法律保障。本文根據十八屆四中全會“良法善治”的精神，以農村土地流轉法律為研究對象，針對目前土地流轉法律中存在的法律缺失、保障不到位以及執行不力等問題進行了論述，并在此基礎上提出了在農村土地流轉中如何從法律的角度保障農民權益，完善農村土地流轉法律制度建設。

農村土地流轉；農民經濟權益；法律保障

土地是人類賴以生存與發展的重要自然資源，對我國農村和農民來說具有非常重要的意義。從安徽省小崗村率先實行家庭大包干到實行農村土地承包責任制，我國土地經營方式經歷了數次改革。近年來，農民失地與國家經濟的快速發展及城鎮化的不斷推進緊密聯系在一起，土地流轉問題成為影響當前農村經濟發展的一個突出問題，成為解決“三農”問題的關鍵所在。然而，長期以來我國土地流轉相關法律存在著所有權和收益權歸屬主體不明晰、土地處分權法律缺失、土地流轉法律體系不完善、執行力度不夠等問題，農民的土地所有權、經營權、收益權、處置權等大多難以獲得切實的保障，農民權益受到侵犯的現象不斷增加。這不僅嚴重影響了廣大農民的經濟收入，而且削弱了農村范疇土地產權對農民的激勵功效，鉗制了農村土地資源的合理分配，對我國農業的發展造成了不可小覷的負面影響。無論是從現實層面還是國家政策層面上看，我國失地農民的經濟權益保障問題唯有通過法律途徑才能得到解決。

一、研究現狀

2014年11月，為了繼續推進農村土地流轉制度改革，解決農村用地問題，更好地保障農民利益，真正帶動和促進農民增收，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，針對現實生產經營中出現的問題，給出了相應的新規定。2015年中央一號文件也對如何解決農村土地流轉中的法律問題作出了回應：制定縮小征地范圍的辦法；對某些農村集體經營建設用地，如用途管制及符合規劃的建設用地，賦予出讓、入股、租賃等權能；保障農民宅基地權益，改革農民住宅用地取得方式，探索農民住房保障的新機制。

對于如何解決土地流轉中農民經濟權益法律保障問題，學者分別從不同角度進行了論述，主要觀點有如下兩種。杜新垚認為，完善土地流轉法律制度，需要明確界定土地流轉法律制度中各個利益集團的權利范圍，加強土地流轉的程序立法，規范土地流轉程序。具體來說，要從制定土地流轉模式、完善土地流轉合同和登記制度、加強對土地流轉中介組織行為的規范、建立土地流轉市場這幾個方面進行優化。[1]張璐則從“三塊地”的角度針對現狀作了較為明晰、有針對性的分析與判斷，其意見主要是對于土地承包經營權，要給予農民一定的權利；而對于集體建設用地，法律建設要注重減少城鄉之間的差距；對于宅基地建設，要進行有效的法律規范。[2]無論從何種角度考察，均表明我國農村土地流轉中農民權益的重要性與現存制度體系保障不力之間是存在矛盾的。如何解決這一矛盾已成為政府與學界的共同課題。

二、農村土地流轉中農民經濟權益法律保障方面存在的問題

盡管在理論層面，我國對農民法律權益的保護有相關規定，然而在實際操作過程當中，由于種種原因，土地流轉過程中農民的權益仍然得不到很好的保護，其原因主要有以下幾點。

(一)土地經營權和所有權歸屬主體不明晰

我國土地屬于國家公有制下的集體所有制，這就決定了我國的土地所有權既不是一種共有的、合作的私有產權，也不是一種純粹的國家所有產權。[3]農民對于土地只有經營權和使用權，而沒有絕對的所有權。表面上看，土地歸農民個人所有，但實際并非如此。農民對農村土地未來收益的判斷以及對農地的投入，均受到農村土地產權主體不清的影響。產權主體不清在一定程度上降低了農民經營土地的熱情。

我國《土地管理法》第十條規定：“農民集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理”。此條文顯示出農村土地集體所有權的界定是比較模糊的，“集體”究竟屬于哪一級、各級權利如何分配，都尚不清楚。有的農民將土地集體所有理解為國家所有，有的理解為村集體所有，有的理解為全體農民所有。加之農村基層民主制度以及鄉村自治制度并不完善，村委會不能完全維護農民集體利益，進而侵犯農民的土地權益。農村土地名義上“集體所有”，然而在現實中，土地產權的收益和處置往往由村里少數人支配。總而言之，產權關系的不清晰及土地權利有限是農民土地權益受到侵害的根本原因。

(二)土地處置權權能缺失

目前，我國大部分研究者認為，農民的土地承包權為物權，即農民應享有對土地的占有、使用、收益等權利而不受影響。但現實是我國的農民尚沒有真正擁有土地的處置權，這一權利最終還是屬于國家。這使得農民對土地的使用權和收益權受到一定程度的損害。例如《土地管理法》規定：我國土地產權不能隨意買賣，僅在有限時間內可有償出租或讓渡土地使用權；除特殊情況外，農村集體所有者不能隨意改變其所屬耕地的用途，如有此需要必須經國家批準。因此，農民對土地的處置權在一定程度上受到限制，使土地的部分功能與作用無法得到充分的發揮。

(三)農村土地流轉體系不完善

農戶自發的無秩序的農地流轉在我國早已存在，在雙方自愿的前提下私下進行。農戶往往僅憑口頭協議流轉土地，既沒有簽訂有效的書面合同，也沒有經過相關部門的批準。農村土地流轉體系不完善，土地流轉市場比較混亂，勢必產生許多隱患。比如，有的農戶為了獲得更多的經濟利益，擅自要求收回流轉期限未滿的土地；有的農戶法律意識淡薄，擅自出賣或抵押歸自己使用的土地；也有的農戶在承包土地以后又后悔，不愿種承包地；更有甚者，某些地方政府利用農民的法律意識淡薄、獲取信息渠道較少、談判能力幾乎為零的特點，擅自將農民的土地較大面積、較長時間轉租給農業企業經營，嚴重侵犯了農民的合法權益。[4]

(四)相關法律制度滯后，農村土地流轉法律執行不到位

建立土地法律制度的根本目的在于保護和有效利用土地資源。目前我國農村土地流轉法律都是在政府允許范圍內的制度創新，土地流轉法律受到政府的嚴重制約。關于土地流轉問題，《土地管理法》及《土地承包法》遠遠滯后于相關政策及行政法規，土地流轉存在較大的隨意性；土地流轉合同的簽證、仲裁主體不明等致使土地流轉的不規范運作屢有發生，必然影響資源的優化配置和農村非農產業的發展。此外，對于公益性建設、自然災害、退耕還林等造成的耕地喪失或減少，如何進行流轉合同的變更，法律沒有相應的具體規定。法律法規的滯后和不完善，導致農民并未實際享受到《憲法》規定的基本權益，也帶來農村土地流轉法律執行不到位等問題。

三、解決我國農村土地流轉中農民經濟權益法律保障問題的對策

(一)不斷完善農村土地流轉法律體系，推進土地流轉中的法律創新

鑒于目前土地流轉法律體系尚不完善的現狀，應當盡快制定《農業保險法》《農村社會保障法》《農村養老保障法》和《信訪法》等法律法規，從立法層面進一步明晰農村土地產權的法律界定，規范農村土地的使用、流轉和補償等行為，用法律保護農民在土地合法流轉中的權益。不僅要繼續保障農民對土地的永久使用權，還要保護好農民作為經營使用土地主體的占有權和收益權，確保農民獲得土地流轉后國家對土地的征收補償，讓農民集體分享土地的增值利益。這對于解決目前農村土地征收中出現的矛盾，構建和諧社會都具有十分重要的意義。

(二)建立健全相關配套措施與制度

為了切實保障農村土地流轉中農民的合法權益，保證土地流轉法律的有效執行，必須建立健全與土地法相關的配套措施和制度。首先，要建立社會保障制度。我國現階段的農村社會保障體系包括農村社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置、社會互助，以及發展和完善農村合作醫療制度等。在此基礎上建立更加完善、更加實用的農村社會保障體系，才能保證農村深化土地制度改革的順利進行；其次要建立城鄉一體化的戶籍制度，切實保障棄地進城農民的經濟和社會權益；第三要建立真正的村民自治，讓農民成為自身權益的代言人。[5]此外，應不斷完善市場機制，給予農民一定的土地支配自由權，并逐步推行農村土地經營權和所有權統一，嘗試推進土地證券化，設立土地銀行。

(三)健全農村土地流轉法律長效機制

《農村土地承包法》是穩定和完善農村土地承包關系的根本法律依據，也是廣大農民群眾維護自身土地承包權益的有力法律武器。黨的十八屆四中全會提出，法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。這要求各地區、各有關部門首先牢固樹立遵守土地法律法規的意識，深入持久地開展土地法律法規學習，認真貫徹并嚴格執行國家土地管理的法律法規，認真落實中央關于土地承包期再延長30年不變的政策，確保家庭承包經營制度長期穩定，這是土地流轉的基本前提；同時，要建立健全農村土地流轉法律監管長效機制，建立起以國家機關監督為主、社會組織監督和農民集體監督為輔的全方位監督體系，加強對檢查工作的組織領導，嚴厲查處違反法律和政策的行為，杜絕有法不依、執法不嚴的現象。這對于建立適應集體土地流轉的約束機制，促進土地承包經營權流轉市場的形成，保護集體土地和農戶的合法權益，保證土地利用符合國家的法律政策具有重要意義。此外，為了切實保護公民的私有財產權，必須完善司法救濟制度，建立嚴格的違法審查制度，確保公民的權利受到侵害時能夠得到及時有效的救濟。

四、結語

我國是一個農業大國，長期以來，土地是我國農村和農民賴以生存的重要資源。然而，隨著我國經濟的不斷進步和城市化進程的不斷推進，土地流轉在我國農村成為日益普遍的現象。我國現有農村土地制度以及農村土地流轉制度還不完善，相關法律法規建設相對滯后，導致農民在土地流轉過程中的合法權益得不到全面保護。因此，要不斷完善農村土地流轉法律體系，推進土地流轉中的法律創新，并建立健全相關配套措施與制度，在此基礎上嚴格執行國家土地管理的法律法規，建立健全農村土地流轉法律監管長效機制。這對于促進社會和諧和社會經濟的可持續發展具有長遠的意義。

[1]杜新垚.農村土地流轉法律制度的改革與完善研究[D].長春：吉林大學，2010.

[2]張璐.農村土地流轉的法律理性與制度選擇[J].法學，2008(12):125-131.

[3]穆瑞麗.農村土地流轉中農民權益保障的風險分析與規避對策[J].農村經濟與科技.2010(1):214-215.

[4]馮華東.關于被征地農民權益保障的若干思考[J].安徽農業.2004(5):42-43.

[5]詹勤艷,楊志敏.土地征收制度研究——論我國農村土地征收及相關問題[J].現代商貿工業.2011(11):52-53.

2016-02-18

孫倩(1980- )，女，講師，碩士，從事法學及馬克思主義發展史研究。

D922.3

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2095-7602(2016)11-0051-03