商品房住宅小區治理問題探究

郭曉敏

(合肥市委黨校 科研處，安徽 合肥 230031)

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商品房住宅小區治理問題探究

郭曉敏

(合肥市委黨校 科研處，安徽 合肥 230031)

伴隨著住房制度改革，商品房住宅小區逐漸成為城市社會治理的基層單元，居委會、物業公司、業主委員會成為小區治理“三巨頭”。在多元治理主體參與下，住宅小區矛盾糾紛仍頻發，治理資源、治理機制和治理方式的碎片化成為制約住宅小區良性運行的桎梏。協同治理即在明確各主體的責任和義務的基礎上，通過對話、協商、談判、妥協等形式和程序，協調分歧、達成共識，形成資源共享、彼此依賴、互惠合作的機制，建立住宅小區治理新模式。

商品化住宅小區；反公地悲劇；碎片化治理；協同治理

20世紀90年代住房制度改革后，商品房住宅小區逐漸成為城市社會治理的基礎性單元,其面臨的違法搭建、物業費欠繳、居改非、停車難等“共病”是媒體和百姓關注的熱點話題。[1]H市M小區始建于20世紀90年代末，2012年以來陸續發生業主封堵大門、新老物業公司對峙等事件，小區管理曾一度陷入癱瘓狀態。本文以M小區為例來研究商品房住宅小區的治理問題，探究各種問題出現的原因，并尋求解決辦法。

一、“反公地悲劇”：住宅小區治理困境的現實表現

(一)所謂“反公地悲劇”

1968年，英國加勒特·哈丁教授首先提出“公地悲劇”理論模型，用以說明產權難以界定導致公共資源被過度利用的惡果。1998年，邁克爾·赫勒發表《反公地悲劇：從馬克思到市場轉型中的產權》，認為哈丁忽視了資源可能未被充分利用的狀況，即公地存在很多權利所有者，大家都為阻止他人使用資源而設置障礙，導致資源浪費、效率低下，這就是“反公地悲劇”。[2]

(二)住宅小區運行的“反公地悲劇”

商品房住宅小區在管理上一般都引入了市場化的機構——物業公司，與之對應的則是住宅的所有者——業主。住宅小區內業主力量分散，在與開發商及物業公司打交道的過程中處于弱勢地位。因此，成立集聚全體業主力量的組織成為必然選擇，業主委員會應運而生。再加上社區居民自治組織——居委會，就形成了住宅小區治理的“三巨頭”[3]。

M小區長期存在的突出問題是部分業主拖欠物業費，業主對物業服務質量不滿意，這是造成物業公司和業主矛盾糾紛的主要原因。M小區公共部分的收益長期被物業公司和開發商占有，如車位租金，幼兒園、游泳池等場地的出租費及公共部位的廣告費，業主委員會成立后爭取這些公共收益，與物業公司矛盾凸顯。業主委員會爭取到公共收益后，對這些資金的使用不透明，業主對業主委員會日漸不滿，矛盾發展進入新階段。在這些矛盾發展過程中，居委會雖一直在協調，但由于缺乏有力“抓手”，難以贏得業主、業主委員會、物業公司等的認同，效果甚微。這些主體在M小區治理過程中都發揮作用，卻經常陷入扯皮和內耗之中，實際上影響了小區的正常治理。

二、“碎片化”治理：住宅小區治理困境產生的原因

(一)治理資源碎片化

住宅小區治理陷入“反公地悲劇”的困境，類似于“九龍治水”，雖然業主委員會、物業公司、居委會等主體都在發揮作用，卻始終處在各自為政的狀態，不但不能形成合力，反而相互掣肘，一定程度上阻礙了治理作用的發揮。從來源看，住宅小區治理主體有的是“原生的”，如居委會；有的是“移植的”，如物業公司和業主委員會都是“舶來品”。先天的差異決定了它們在小區治理過程中存在著諸多矛盾與沖突。以業主委員會為例，其本意是發展和健全小區自治系統，實現住宅小區的自治狀態，但沒有考慮到業主“原子化”狀態的現實[4]。商品房住宅小區業主異質性較強，鄰里之間互動交流少，導致業主的小區活動融入程度較低，直接造成三方面的后果：一是受限于集體行動的困境，業主大會處于“虛化”狀態；二是業主委員會無法得到業主的有效支持，工作開展難、運行監督難；三是物業公司可能因為業主的“一盤散沙”狀態而缺乏有效約束，業主利益易受損。從法律關系上看，居委會和業主委員會都是依法組建的基層群眾性自治組織，居委會對業主委員會和物業公司僅有指導和監督的責任。

(二)治理方式碎片化

居委會名義上是居民自治性組織，但在實際運行中主要承擔政府下沉的各類行政性事務，變成了政府的“腿”，決定了其工作方式主要是單向式、命令型的，無法贏得小區居民和業主委員會的認同。物業公司角色出現錯位，將自身置于管理者的地位，把小區業主當成被管理者，用管理而非服務的方式履行職責。實際上，物業公司是業主花錢購買服務的“服務提供者”，角色的錯位導致了物業公司治理方式產生偏差，與業主之間的物業糾紛頻發。業主委員會認為自己代表業主利益，小區治理就是業主自己作主，有時甚至排斥街道辦與居委會的指導，在遇到與物業公司溝通不暢、與業主產生分裂時就會陷入困境。業主委員會參與小區的治理在剛開始時或多或少帶有“維權”的色彩，“被動性”和“卷入感”較為明顯，采取的方式多為與物業公司的“對抗”[5]；在組織和動員業主時，程序公開、運行透明等方面欠佳，未能充分讓業主知曉小區發生的事情以及業主委員會做的有關事宜，導致其在業主中的公共權威難以形成。

(三)治理機制碎片化

從公共治理角度看，對住宅小區的治理實際上存在政府、市場、自組織等三種治理機制。在鮑威爾看來，政府(層級結構)的運作主要依靠科層服從和命令系統，主要的治理機制是科層結構、命令系統以及法律規章；市場的運作主要依靠自由競爭，主要的治理機制是價格機制和合約；自組織(網絡結構)的運作主要依靠成員間的合作，主要的治理機制是信任關系與協商[6]。公共事務的良性治理一定是這三者之間的有機平衡，住宅小區的有序運行離不開這三種治理機制的結合和相互補充。住宅小區治理中這三種機制都在運轉，但缺少有效的整合協調機制，沒能依照構建的“理想模式”有序運行。政府在住宅小區治理中的代表是街道辦、居委會以及其他職能部門，如房產局、城管局、衛生局等；市場在住宅小區治理中的代表是開發商和物業公司；自組織在住宅小區治理中的代表是業主委員會。物業公司管理與服務的質量影響著住宅小區治理的效果，這也是基層社會和諧穩定的重要內容。從某種意義上來，街道辦和居委會在一定程度上要依賴于物業公司的管理和服務。但另一方面，物業公司的選聘、解聘的決策權在業主委員會。這就造成在物業公司和業主委員會出現矛盾或者利益合謀時，居委會協調、監督乏力。

三、協同治理：創新住宅小區治理模式的路徑

協同治理理論認為，社會系統內含多個行為主體，這些主體不僅擁有不同的資源，利益訴求也各不相同，由此造成各子系統目標多元、手段多樣。因此，要在尊重多樣性的基礎上，共同構建規則，形成溝通對話機制、利益兼顧機制、監督約束機制等，尋求實現各子系統之間目標和手段的協同，實現各方“共贏”，促進治理目標達成。[7]住宅小區的協同治理是指在明確各主體的責任和義務基礎上，通過對話、協商、談判、妥協等形式和程序，協調分歧、達成共識，形成資源共享、彼此依賴、互惠合作的機制，以實現住宅小區的良性運行。[8]

(一)強化基層黨建，形成主導力量

商品化住宅小區治理混亂的根源是缺少一個能夠協調各方的主導力量。從社會治理實踐看，黨的各級組織是社會治理的核心要素，其在協調各方利益、消弭分歧上具有天然的政治優勢和群眾基礎，必須把基層黨組織的職能作用充分顯現出來。在強化街道辦、居委會工作人員服務意識的同時，要在小區內選擇一批熱心、原則性強的離退休黨員干部和物業公司黨員成立小區黨支部，在樓棟建立黨小組，讓黨員充當鄰里糾紛調解員、政策方針宣傳員、環境衛生秩序監督員和小區事務聯絡員。小區黨支部牽頭抓總，承擔“召集人”角色，成為小區業主委員會、物業公司、居委會等治理主體之間的協同紐帶。

(二)明確角色定位，厘清治理邊界

著眼解決小區治理“三巨頭”權責交互、職責不清的實際問題，編制住宅小區治理責任清單，厘清管理事務和服務內容，明確政府條線部門、街道辦、居委會、物業公司、業主委員會等各主體在治理中的職責定位。政府要擔當住宅小區多元治理體系的引導者、法律規范體系的制定者和治理主體的協調監督者；居委會要發揮居民自治組織的作用，建立多層次的自治服務體系，調動居民參與治理的積極性；物業公司要實現從管理者向服務者的轉型；業主委員會要完善自身治理結構，密切聯系小區業主，形成公共權威，真正成為業主利益的代表者。

(三)構建協同平臺，整合力量資源

1.建立聯席會議，搭建溝通平臺

在街道辦的協調指導下，由居委會、業主委員會、物業公司聯合建立聯席會議制度，定期召開會議，交流信息、傳達政策、商議小區治理事務、協調關系、處理各種矛盾。尤其是針對住宅小區業主反映的生活和服務問題，要發揮各自優勢，形成合力，使業主和居民反映的問題能夠得到及時有效解決。

2.整合治理資源，增強合作動力

針對小區某些社會服務需求，以項目為突破口，整合小區內的行政資源、經濟資源和社會資源。如在小區老舊設施設備改造項目中，政府聯合物業公司開展對住宅小區老舊消防設施、電梯的安全評估工作；政府、物業公司、業主委員會等針對公共部位和共用設施、設備的維修養護，共同協商提取住宅專項維修資金等。

(四)完善監管機制，規范工作運行

權責失衡造成各治理主體既相互推責又爭權奪利，是影響商品化住宅小區治理績效、阻礙協同治理機制發揮作用的內隱之源。解決這一問題，關鍵是要建立健全監督考評機制，確保權力與責任的一致性。

1.完善對物業公司的監管

規范物業公司的招投標，建立業主代表、業主委員會、居委會、街道辦、行業主管部門等多方參與的機制，從根本上杜絕與物業公司的“利益合謀”現象；完善物業服務考評機制，形成以業主評價為主、多方聯動的物業服務監管格局，不斷規范企業運作，提升服務質效；行業主管部門要加強資質管理，建立物業公司資質升降獎懲和進退出機制；開展物業管理優秀評選，定期制作并向社會公布優秀物業公司目錄，為小區選聘物業提供借鑒。

2.加強對業主委員會的監管

設立小區業主代表大會的常設機構，既可以克服業主大會“虛化”問題，也能夠實現對業主委員會有效監督；完善相關法律制度，對業主委員會違反規定、不履行職責、越權代理等侵害業主利益的行為，不僅要設置一定的處罰措施，還要對違法行為追究法律責任，如對業主委員會侵吞小區公共部位租金收益等行為，可以職務侵占罪追究刑事責任；引入第三方機構，強化對業主委員會的監督，幫助業主對業主委員會活動的全過程進行監督，克服業主委員會工作中的不透明、隨意性與盲目性。

3.建立業主信用信息登記制度

落實政府執法進小區，對業主違法行為涉及規劃、建設、城管、公安、消防、民防、安監等行政部門的監督范圍，應當進入小區依法及時進行受理、查處；對業主惡意拒交物業服務費、違法建設等違法違規行為可考慮納入個人征信體系。

[1]嚴榮.住宅小區的協商治理模式[N].東方早報，2014-08-05.

[2]陳新崗.“公地悲劇”與“反公地悲劇”理論在中國的應用研究[J].山東社會科學，2005(3):75-78.

[3]彭霄.住宅小區業委會的治理困境及突破[J].探求，2014(4)：42-46.

[4]王艷，陳偉東.權力平衡：業主維權困境的破解[J].社科縱橫，2010(2):73-75.

[5]李培志.走向治理的業主委員:基于18個業主委員會的觀察[J].山東社會科學，2014(8):104-107.

[6]陳鵬.國家-市場-社會三維視野下的業委會研究——以B市商品房社區為例[J].公共管理學報，2013(3):75-89.

[7]李漢卿.協同治理理論探析[J].理論月刊，2014(1):138-142.

[8]桑愛梅,胡一舟,鄭家昊.以“項目黨建”構建基層協同治理模式[J].唯實(現代管理)，2014(8):54-55.

2016-07-05

合肥市委黨校校級課題“住宅小區治理模式創新研究”(HFDXKT201613)。

郭曉敏(1981-)，女，講師，從事基層社會治理研究。

C912.8

A

2095-7602(2016)11-0064-03