“城市病”該怎么治

李月寒　包存寬

眼下，許多城市“患”上了住房擁擠、交通擁堵、環(huán)境惡化等“城市病”。什么是“城市病”？為什么會出現(xiàn)“城市病”？認清這些問題是解決“城市病”的前提。

從經(jīng)濟學(xué)上講，“城市病”實為城市化進程中的擁擠效應(yīng)，是指當(dāng)城市發(fā)展到一定規(guī)模，城市供給無法滿足日益增加的城市需求，此時城市新進入的人群會引起整個社會效率的下降，從而出現(xiàn)社會成本高于個人成本的擁擠或排隊現(xiàn)象。

造成城市擁擠的主要原因在于供不應(yīng)求，具體表現(xiàn)為基礎(chǔ)設(shè)施供不應(yīng)求、公共服務(wù)供不應(yīng)求以及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的制度供不應(yīng)求三個方面。以交通擁堵為例，其一，基礎(chǔ)設(shè)施的供給是按照歷史預(yù)測人口確定的，一方面，大城市尤其是特大城市的人口規(guī)模被普遍低估，另一方面，傳統(tǒng)思維定勢下基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的供給對象往往局限于戶籍人口，導(dǎo)致大城市基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)規(guī)模被低估，基礎(chǔ)設(shè)施供給水平出現(xiàn)短缺；其二，科、教、文、衛(wèi)等公共服務(wù)的供給責(zé)任方主要是區(qū)級政府，城市內(nèi)部區(qū)縣之間的財政能力差異導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)資源主要分布在中心城區(qū)，隨著城市規(guī)模擴大，居住向外遷移，職居分離以及職居與公共服務(wù)的空間失衡造成通勤需求越來越高；其三，過去很長一段時間過于強調(diào)功能分區(qū)而忽視一些相容的功能復(fù)合，再加上交通規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)與空間布局規(guī)劃等缺乏協(xié)同，導(dǎo)致無法有效減少通勤需求。規(guī)劃之間的不協(xié)調(diào)、缺乏頂層設(shè)計的局部規(guī)劃以及有規(guī)劃而執(zhí)行失真等問題，反映了包括制度供給不足在內(nèi)的諸多軟條件在應(yīng)對交通擁堵等“城市病”上“力不從心”。

毋庸置疑，治理“城市病”的關(guān)鍵在于協(xié)調(diào)供需關(guān)系。表面上看，可以通過減少需求、縮小供需之間的差距來加以解決。但是，從城市整體角度看，需求由市場規(guī)律作用下的勞動力和其他生產(chǎn)要素的集聚規(guī)模決定，與城市的吸引和輻射水平有關(guān)，人為控制集聚規(guī)模相對于市場力量“微不足道”，這也正是人們一邊抱怨大城市擁擠，一邊不斷向大城市集聚的主要原因。從城市內(nèi)部區(qū)域?qū)用婵矗幼^(qū)位可以被疏散到新城、新區(qū)，就業(yè)、公共服務(wù)仍然停留在中心城區(qū)，疏散只會拉長通勤距離，導(dǎo)致城市“越疏散越擁擠”。

因此，“城市病”治理還應(yīng)在供給側(cè)方面下功夫。政府作為公共物品的責(zé)任主體，從供給側(cè)入手協(xié)調(diào)供需矛盾是政府力所能及的，同樣也是責(zé)無旁貸的。

但需要注意的是，城市擁擠效應(yīng)產(chǎn)生的負外部成本不完全由個人承擔(dān)，個人成本小于社會成本，會導(dǎo)致城市規(guī)模過度膨脹，超出理論范圍，因此供給側(cè)改革不能脫離于需求端管控單獨存在。治理“城市病”要走一條“供給側(cè)改革引導(dǎo)、需求側(cè)管控”的路徑，著重需要注意以下幾方面問題：

第一，尊重市場對配置資源的決定性作用。市場作用下，人口會在規(guī)模效應(yīng)和擁擠效應(yīng)的權(quán)衡下選擇進入或遷出一個區(qū)域，最終形成社會效率最優(yōu)的城市規(guī)模與城市體系。宏觀調(diào)控應(yīng)順應(yīng)市場規(guī)律，尊重市場的決定性作用，體現(xiàn)“以人為本”的發(fā)展理念。作為供給側(cè)的責(zé)任主體，政府需要按照人口流動方向協(xié)調(diào)人居環(huán)境的軟件、硬件建設(shè)，注重彌補市場失靈，引導(dǎo)人口按照生態(tài)空間管控預(yù)期長效、合理流動。

第二，需要數(shù)量和結(jié)構(gòu)“兩手抓”。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有“供給側(cè)”和“結(jié)構(gòu)性改革”兩個關(guān)鍵詞，要通過供給水平提升，帶動供給結(jié)構(gòu)優(yōu)化，引導(dǎo)城市需求優(yōu)化，最終實現(xiàn)空間格局優(yōu)化。在人口導(dǎo)入型城市要加大基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)水平的供給，在城市內(nèi)部的不同區(qū)域之間應(yīng)注重公共品供給的均等化；同時，作為硬幣的正反面，人口導(dǎo)出型地區(qū)或是人口導(dǎo)入乏力的新城、新區(qū)，需要引導(dǎo)人口相對集中分布、經(jīng)濟相對集中布局，實現(xiàn)同步“精明收縮”。通過供給水平、供給結(jié)構(gòu)的引導(dǎo)，促進城市之間、城市內(nèi)部實現(xiàn)功能與功能、結(jié)構(gòu)與功能的緊密復(fù)合。

第三，體現(xiàn)頂層設(shè)計與局部管控相結(jié)合。需求端由市場決定，不僅具有多變性、多樣性，有時還存在盲目性、隨意性。相對而言，供給側(cè)應(yīng)體現(xiàn)長效性、穩(wěn)定性和精準(zhǔn)性。政府供給公共品一方面應(yīng)尊重市場需求，另一方面需要識別不合理需求并引導(dǎo)城市需求優(yōu)化，在頂層設(shè)計與局部管控上“同時出招”，堅持重頂層與抓重點相結(jié)合、治標(biāo)和治本相結(jié)合，精準(zhǔn)發(fā)力、持續(xù)用力，確保公共品供給可以“以不變應(yīng)萬變”。

第四，平衡好充分性和必要性之間的矛盾。基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的服務(wù)周期相對較長，政府在規(guī)劃公共品的供給時應(yīng)按照城市自身發(fā)展規(guī)律，在科學(xué)預(yù)測的基礎(chǔ)上注重預(yù)見性和充分性，但又不能因主觀臆斷夸大預(yù)測、過度規(guī)劃造成資源浪費，需要平衡好“長效”和“求全貪大”之間的矛盾，體現(xiàn)公共品供給的充分性和必要性。

第五，注重“預(yù)警+保障”機制的建設(shè)。作為城市運營的軟條件，規(guī)劃在供給側(cè)調(diào)控中應(yīng)發(fā)揮政府供給公共品的“載體”作用，為確保供需平衡在規(guī)劃中“轉(zhuǎn)譯”的準(zhǔn)確性，可以通過環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境評價甚至是政策環(huán)境評價建立“預(yù)警+保障”機制。識別并調(diào)整可能會產(chǎn)生重大城市問題的規(guī)劃內(nèi)容，監(jiān)管規(guī)劃實施的失真問題，確保宏觀決策和具體實踐始終以“供給和需求平衡”“保護和發(fā)展協(xié)同”為核心價值。