農村財務監督管理體制改革探析

張　敏，杏　東（.甘肅省慶城縣農村合作經濟經營管理局，甘肅　慶城　74500；.甘肅省慶城縣種子管理站，甘肅　慶城　74500）

農村財務監督管理體制改革探析

張敏1，杏東2
（1.甘肅省慶城縣農村合作經濟經營管理局，甘肅慶城745100；2.甘肅省慶城縣種子管理站，甘肅慶城745100）

加強農村集體資產與財務監督管理是當前全面深化農村改革的需要，代表了最廣大人民群眾的根本利益， 探索一種適應新形勢新階段的新型農村財務監督管理體制，對于農村經濟發展和社會穩定具有十分重要的意義。

農村財務；監督管理；體制改革

全國一些省份全面推行農村財務監督管理體制改革，解決了長期困擾我國農村經濟發展和社會穩定的難點問題，規范了國家、集體、農民三者之間的利益分配關系，解放了農村生產力，提高了農民的生產積極性。但是，農村財務監督管理體制改革的推行，使原有的農村集體資產與財務監督管理和農民負擔監督管理的基礎發生了變化，農村集體資產與財務的監督和農民負擔監控的體制和方法都需要作出相應調整，探索一種適應新形勢新階段的農村集體資產與財務監督管理體制，妥善解決我國農村公共權力的“越位”和“缺位”問題，至關重要。

一、體制、模式和效果

農村集體資產與財務一直是廣大農民關心的焦點，是社會各界關注的熱點，是農村工作的難點。加強農村集體資產與財務監督管理是當前全面深化農村改革的需要，代表了最廣大人民群眾根本利益。要搞好農村集體資產與財務監督管理，就需要積極的嘗試和探索，深入調查研究，摸索出一套符合我國農村實際的體制和辦法。

從甘肅對全省一些地方進行的不同形式的農村財務監督管理體制改革試點調研資料看，根據農村經濟結構狀況和農村財務監督管理的特點，按照農村集體經濟收入來源的不同，筆者認為現階段我國農村財務監督管理體制和模式在法律、法規和政策規定的框架內，按照兩種監督管理形式運作比較符合社會主義市場經濟體制的國情特點。

一是集體經濟收入主要依靠集體經營企業和發包集體資產為經濟收入來源的確定為經濟發達地區。由于經濟發達地區干部管理能力強，農村集體有收入，農村公共支出不需要直接從村民中收取，加之農民的經濟收入高，負擔輕，農民對農村財務的關注程度不強烈，農村集體資產與財務監督管理實行村有村管理或會計委派、縣（鄉）農經部門定期審計監督的形式，收效比較明顯。通過在我省的一些地方試點證明，采取這一形式管理農村財務既放活了村集體經濟組織的經營自主權，又保證了農村集體資產的安全，有利于壯大集體經濟實力，促進農村經濟全面發展。

二是集體經濟收入依靠國家財政補助、出售集體資產為主要收入來源的定性為欠發達地區。由于經濟欠發達地區，農村干部的管理能力差，法律意識淡薄，自我約束能力較弱，農民的收入低，負擔重，農村公共支出中大部分來源于農民自身，村民對集體財務支出關注強烈，因此農村財務監督管理實行“村財鄉管”，辦法得當，效果顯著，在改革試點地區已引起了社會各方面的廣泛關注。這一形式的運作模式是：在不改變農村集體經濟組織資金的所有權、使用權、審批權以及核算單位的前提下，實行審批權、監督權和資金管理權“三權”分離。鄉（鎮）農村經營管理機構成立農村財務代理服務中心，取消村組財務監督管理人員，代理中心代理村組會計業務，村級只設一名報賬員。代理中心為各村分別設立賬戶，分別建立賬簿，分別核算財務收支。銀行賬戶實行代理中心與村委會共同管理。在審批權上，按照資金的用途，金額大小，分別由村委會主任，村委會主任和村民理財小組，村委會主任、村民理財小組和村民大會審批。審批后報代理中心報銷，代理中心依照有關制度進行審核，對于不符合規定的開支，代理中心有權拒絕報賬。對于合理開支，代理中心在票據和現金支票或轉賬支票加蓋審核專用章后，報賬員方可到銀行支取現金或轉賬。銀行在辦理支付業務時，必須查驗相關票據上的印鑒是否齊全（農經審核專用章、民主理財小組審核專用章、審批人專用章等）。通過試點實踐，充分證明，建立新型的農村財務監督管理體制，對于農村經濟發展和社會穩定具有十分重要的意義：一是抵制了不合理開支和收費，減輕了農民負擔。據2003年甘肅省慶城縣的試點來看，農村財務實行“村財鄉管”以后，共拒付不合理開支30余萬元，其中節約招待費17萬元；抵制不合理收費6萬元，減少村組財會人員50多人，節約管理費10余萬元。二是保證了農村財務常公開，增強了透明度，真正體現了農民群眾當家作主的民主權利，改善了干群關系。慶城縣農村實行“村財鄉管”后，農村財務監督管理比較規范，全縣17個鄉（鎮）、辦事處都建立健全了村級財務監督組織，推行“以群眾監督為主體、代理機構監督為依托、審計監督為補充”的財務監督機制，從而消除了農村的不穩定因素和因財務問題引發的集體上訪。三是有利于降低農業生產成本，提高我國的農業國際競爭力。目前我國農業面臨著新的挑戰，需要采取有效措施，加以保護和支持，增加對農業的投入和對農村公共管理事務的補貼不乏是一種好的辦法和形式，農村財務實行“村財鄉管”正是基于以上認識而采取的措施。四是有利于加強農民負擔和農村承包合同的監督管理。通過這一形式的財務監督，承擔農民負擔和農村承包合同監督管理的農經部門可以及時的發現農民負擔和農村承包合同管理中存在的問題，及時加以查處和解決或向上級有關部門反映。對于事前化解農村不穩定因素具有重要的現實意義。五是有利于打破傳統的城鄉二元結構，更多的為農民提供更好的公共服務。有利于推動農村養老、醫療保險服務。六是有利于加強農村基層組織建設。農村實行“村財鄉管”制度以后，一般由村黨支部書記兼任村務公開監督委員會主任，實現了黨支部對村級經濟工作的領導和對村委會工作的監督，很好地解決了村黨支部與村民委員會的關系。七是有利于杜絕農村新的不良債務的發生。八是從根本上扭轉了農村財務監督管理混亂的問題。徹底改變了過去財務監督管理中的“節節賬”、“片片賬”、“攤攤賬”的問題。九是很好地解決了鄉鎮政府、有關部門截留、挪用、侵占集體資金的行為。實行“村財鄉管”制度以后，一方面，鄉鎮政府和有關部門要挪用侵占集體資金，難以通過村民主理財小組（或村民大會）審核，因此就無法從銀行領取或轉取資金。另一方面，有關部門要截留集體資金，農村干部貪污、挪用、侵占集體資金，又無法擺脫農經機構的監督，從而保證了集體資金的安全。

總的來說，農村財務監督管理體制改革是與時俱進的結果，不僅強化了農村各種權力間的約束與監督，實現了權力科學合理的分配與重組，化解了矛盾，促進了發展，而且加快了農村民主法制化進程，真正保障了農民和農村經濟組織的合法權益，順民意，合民心，得到了農民群眾的真心擁護。但是，農村財務監督管理制度改革只是農村經營管理體制創新的初步嘗試，僅僅是開始，還有很多問題需要進一步探索和研究。

二、困難與問題

由于受體制的約束和認識等多方面原因的影響，進行農村財務監督管理體制改革也將會出現一些困難和問題。一是進行農村財務監督管理體制改革勢必會觸及部分農村干部和一些部門的利益，改革中必將會遇到阻力。二是部分縣鄉領導對農村財務監督管理體制改革認識有偏差，不能正確理解加強農村財務監管與全面落實《村民委員會組織法》的關系，對實施農村財務監督管理體制改革有顧慮。三是現行的農經管理體制不適應新形勢新階段的要求。具體表現在：鄉鎮實施農村綜合改革以后，以監督（農村集體資產與財務監督、農民負擔監督）為主要職能的農經機構難以對領導它的縣鄉政府和與之有利益關系的權力部門，全面履行監督，以致影響了農村各項改革的效果。四是農村稅費改革以后，農村轉移支付難以及時足額到位，影響了村級組織的正常運轉。五是現行的法律法規體系對進行農村財務監督管理體制改革支持力度不夠，勢必影響到改革的成果和效果。六是國家對農經服務體系建設的投資不足，基礎設施差，個別地方實施中就可能出現安全等問題。七是化解歷史遺留的鄉村兩級不良債務，困難重重。

三、對策與建議

針對以上農村財務監督管理體制改革試點中出現的困難和全國其他地方農村財務監督管理中存在的問題，筆者認為應該采取以下措施加以解決。第一，加強學習宣傳，深刻領會《憲法》中農村集體經濟的條文和《村民委員會組織法》中有關村民自治權利的規定，正確處理《憲法》、《村民委員會組織法》和農村集體資產監督管理方面法規以及農村產權制度改革政策的關系，爭取社會各方面最廣泛的支持。第二，加強領導與協調。縣、鄉黨委政府要把農村財務監督管理工作當作農村中一項重要工作來抓。要協調財政、農業、監察、檢察、法制、公安、人事、工商、稅務、銀行等部門積極協助農經機構開展工作。第三，改革現行的農經管理體制，實行“條塊結合，以條為主”的管理模式，加大對縣、鄉政府和有關部門的監督力度。第四，改革現行的財政轉移支付資金的撥付體制。由于縣鄉財政困難，容易出現擠占挪用村組資金的現象，因此建議設立市（地）、縣級農經專戶，由農經專戶垂直下達，確保國家支持農村的資金及時足額到位，確保農村基層組織正常運轉。第五，應盡快出臺《農村集體資產監督管理條例》，加強對農村集體資產與財務的管理，強化對農民負擔的監督。第六，增加對農經社會化服務體系建設的投入，確保農經機構為農民提供更多更優質的服務。化解農村矛盾，促進農村經濟健康發展。第七，全方位、多途徑地化解鄉村兩級不良債務，確保農村各項改革的順利進行。

總之，進行農村財務監督管理體制改革是一項系統工程，涉及面廣，政策性強，情況復雜，背景深厚，既要兼顧村級組織民主決策權和經營自主權，又要政府代表最廣大農民的意志，加強對農村公共管理事務的服務、監督與指導，進行全方位、多層次的綜合改革，才能真正實現農村的長治久安、經濟繁榮。

（編輯：魏翔）

F302.6

A

1673-9019（2016）11-0026-03

來稿日期：2016-04-18

張敏（1972-），女，甘肅慶城人，農藝師，主要從事農村合作經濟經營管理工作。