城鎮化背景下公眾參與土地利用總體規劃的意義

黃 豪，張麗（貴州省地礦局測繪院，貴州　貴陽　550018）

城鎮化背景下公眾參與土地利用總體規劃的意義

黃 豪，張麗
（貴州省地礦局測繪院，貴州貴陽550018）

土地利用總體規劃是一種社會公共產品，關系到社會眾多主體的切身利益。隨著公眾參與土地利用總體規劃意識的提高，土地利用總體規劃的制定、實施更加完善。本文就公眾參與土地利用總體規劃的意義進行闡述。

城鎮化；土地利用；公眾參與；意義

土地利用總體規劃是在一定區域內，根據國家社會經濟可持續發展的要求和當地自然、經濟、社會條件，對土地的開發、利用、治理、保護，在空間上、時間上所作的總體安排和布局。而土地利用規劃作為一種公共產品，需要引入公眾參與理念，使公眾參與思想滲透到土地利用規劃的編制、實施和監督等具體環節中，提高土地利用總體規劃的公眾參與，增加土地利用總體規劃的透明度［1］。

一、公眾參與的起源與內涵

公眾參與最早源于美國的城市規劃，20世紀60年代后，國外的公眾參與受到社會各界的關注，各項規劃都逐漸引入了公眾參與機制并取得良好的效果。土地利用規劃中的公共參與，在西方國家已成為一條最基本的原則。域外土地利用總體規劃公眾參與的經驗對我國土地利用總體規劃公眾參與具有眾多的借鑒意義。因此，20世紀90年代初，公眾參與概念被引入中國的土地利用規劃。實踐證明［2］，公眾參與讓規劃在實施中有了良好的基礎，并得到了我國土地利用總體規劃工作者廣泛深刻的認可。

公眾參與本身具有比較豐富的涵義，社會各界及學者們對公眾參與的界定是不同的。近年來，有關土地利用總體規劃中的公眾參與方面的研究并不在少數。有的學者認為公眾參與是指社會群體、社會組織、單位或個人作為主體，在其權利義務范圍內有目的的參與社會活動。有的學者認為“公眾參與主要是指公眾在公共事務的決策、管理、執行和監督過程中擁有知情權、話語權、行動權等參與性權利，能自由地表達自己的立場、意見和建議，能合法地采取旨在維護個人切身利益和社會公共利益的行動”。在我國土地利用規劃的術語中，公眾參與被定義為“規劃區內有關部門和公民參與規劃的過程”［3］。借鑒以上公眾參與的含義，筆者認為土地利用規劃公眾參與是指在土地利用規劃過程中，充分調動規劃區域內公眾的積極性和主動性，實現公眾的知情權、話語權、行動權等參與性權利，能自由地表達自己的立場、意見和建議，以優化區域土地利用的合理配置，實現區域土地利用的可持續發展，保護區域內社會經濟環境協調發展的過程。

二、公眾參與土地利用總體規劃的意義

真正做到公眾參與土地利用總體規劃，才能夠讓我們在具體的土地利用總體規劃過程中做得更加客觀、務實，更能切實保障公眾的土地利益和構建完善的土地利用總體規劃制度，科學制定出合理的用地方式，進而用以滿足發展的具體和長遠需求。

（一）提高土地利用總體規劃的合理性

一直以來，土地利用總體規劃的編制和實施主體為各級政府，規劃可以說是一種政府行政行為。與諸多公共決策一樣，作為土地利用總體規劃的主要規劃者的政府也存在“有限理性”問題［4］。需要眾人的有限理性來彌補單一的規劃師的短視行為，以公眾參與的方式來彌補和擴充規劃人員單一的認識和價值判斷，增強土地利用規劃的科學性和合理性。公眾遍布于社會各個層面和各個領域，他們能將來自多層面多領域的接地氣信息進行采集、匯總、分析，為主要規劃者提供真實有效的建議和意見，有效避免土地利用總體規劃決策的盲目性，加大土地利用總體規劃的合理性。

（二）增強土地利用總體規劃的科學性

根據委托代理的關系，在某種程度上來說，公眾是委托人，政府是代理人，但是公眾的全部愿望，政府不可能全部知道，所以公眾參與規劃使政府了解更加完備的信息，填補土地利用總體規劃中可能存在的漏洞，進而避免土地利用總體規劃因脫離實際而造成的規劃方案缺乏科學性而難以實施，為編制科學的土地利用總體規劃提供保障［5］。

（三）增加土地利用總體規劃的公眾可接受性

當今，公眾的文化水平，法律意識不斷提高，并具有較強的主人翁意識，真正的實現了從“臣民意識”到“公民意識”的轉變［6］。土地利用總體規劃是一種社會產品，涉及到公眾的切身利益，關系到公眾的生產、生活和發展。吸取公眾的意見越多，越能體現公眾的意識和認同感。這種認同感也增進了公眾對政府的信任感，使公眾以更加積極的態度、飽滿的精神建言獻策。因而，土地利用總體規劃的可實施性、可接受性越強。

（四）促進參與土地利用總體規劃的公平性

社會由多元主體構成，各個主體都有自身公平獲取利益的合法權利。土地利用規劃作為一種公共產品，通過建立公眾公平參與規劃決策的合理渠道，考慮各種多元主體的需求，強化土地利用總體規劃的制定者和實施者之間的溝通、協調機能使各種不同需要得到合法的宣泄和申辯，給予各階層公平爭取自身權益的機會，又能使制定的規劃反映社會各方的意愿，增強公眾對規劃的認同感和責任感，避免社會矛盾和不滿情緒以常規、非理性的方式沖擊動搖規劃的權威性，甚至動搖社會的穩定性，促進土地利用總體規劃的公平性。

［1］胡雪飛.我國土地利用總體規劃公眾參與現狀分析［J］.四川經濟管理學院學報，2008，（1）：21-24.

［2］陳美球，魏曉華，劉桃菊.海外土地利用規劃中的公眾參與及其啟示［J］.地域研究與開發，2008，27（6）：100-104.

［3］《中華人民共和國國家標準》編寫組.土地基本術語［S］.北京：中國標準出版社，2003.

［4］付康康.城鎮化背景下土地利用總體規劃的公眾參與［D］.蘇州：蘇州大學，2012.

［5］羅旦.土地利用規劃中的公眾參與制度研究［D］.中南林業科技大學，2013.

［6］王璐，朱迎松.國內土地利用規劃中公眾參與的研究進展與展望［J］.國土資源科技管理，2012，29（3）：12-16.

（編輯：張瓊瓊）

TU982

A

1673-9019（2016）16-0012-02

2016-05-05

黃 豪（1982-），男，河南襄城人，測繪工程師，主要從事土地利用總體規劃編制、城鄉建設用地增減掛鉤項目規劃編制等的研究。