立案登記中釋明規則的構建

石東弘 北京市第四中級人民法院立案庭庭長楊宗騰 北京市第四中級人民法院立案庭法官助理

立案登記中釋明規則的構建

石東弘 北京市第四中級人民法院立案庭庭長楊宗騰 北京市第四中級人民法院立案庭法官助理

釋明制度是大陸法系中的一項重要的制度，是對辯論原則和處分原則的有益補充，也是對當事人主義訴訟模式的有效完善。釋明制度能夠有效指導當事人行使訴權，對實現程序正義和實體正義有著重要的意義。立案登記制要求立案法官進行立案指引，對起訴人進行充分釋明。但是我國對釋明規則沒有系統性的規定，只散見于部分法律、司法解釋等相關規定中，這導致法官在立案登記過程中行使釋明權缺乏相應的理論基礎和制度保障。因此對釋明規則進行系統性研究并構建立案登記中的釋明規則，對推進立案登記制改革有著重要的意義。

釋明的涵義及釋明的性質

1.釋明的內涵。釋明，最早源于日本民事訴訟法的理論，指的是“具有使不明確的事項通過說明、闡明得以明確的意思”。德國、法國、我國臺灣地區將“釋明”稱為“闡明”。我國的法律及司法解釋沒有專門關于釋明的規定，使用“釋明”一詞僅是在《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱“行政訴訟法司法解釋”）第2條第2款中，其他關于釋明的規定中并沒有使用“釋明”或者“闡明”，而是使用了“告知”、“說明”等字眼。無論是“釋明”還是“闡明”，只是稱謂與表述的不同，其內涵是一致的，是指在當事人的主張或陳述的意思不明確、不充分，或有不當的訴訟主張和陳述，或者誤認為其所提交的不足證據、材料已經足夠等情形下，法院對當事人進行發問或告知，提醒、啟發當事人把不明確的事項予以澄清，把不充足的證據、材料予以補充完整，把不當的訴訟主張予以排除、修正，當事人就法官的發問或告知行為做出回應的行為過程。

2.釋明的性質。關于釋明的性質，目前有“權利說”、“義務說”、“權利義務說”。“權利說”認為，釋明權是法官的一項權利，法官可視情況行使，亦可放棄，但是按照目前我國的司法實踐，法律及司法解釋中明確某些情況下法官應當向當事人進行說明或者告知，法官不能擅自放棄釋明，因此，“權利說”的觀點不能成立。“義務說”則把法官釋明作為法官的一項義務，但是如果釋明權是法官的一項義務，法官的釋明就可能有違人民法院的中立裁判的地位，因此“義務說”亦不能成立。“權利義務說”認為，法官的釋明既是一項權利也是一項義務，從法官的角度來說，法官的釋明是一項權利，從當事人的訴權來說，法官的釋明又是一項義務。但是這種將權利義務結合在一起的提法本身就是不嚴謹，權利和義務不可能存在一個訴訟主體上，因此“權利義務說”也有待商榷。

筆者認為，從本質上來說，法官的釋明從屬于司法權，既不是法官的權利亦談不上法官的義務，而是一種審判職責。作為審判職責，一旦出現需要釋明的情形，法官應當按照職責釋明，將法官的釋明界定為審判職責，能夠最大限度地降低釋明的不確定性，有利于實現釋明制度設立的價值和目標。目前上海市高級人民法院頒布的《民事訴訟指南》、浙江省高級人民法院頒布的《關于規范民商事案件中法官釋明的若干規定（試行）》中都規定了釋明是法官的審判職責。

3.釋明的原則。釋明并不應當改變法院居中裁定的中立地位，因此，釋明要遵循中立原則、程序保障原則，同時不能違背辯論原則與處分原則。

中立原則指的是釋明應盡可能協調法官職權與當事人權利之間的關系，保持中立性，合理范圍應限定在引導當事人明晰爭點上。

程序保障原則指的是釋明應當公開、適度，如果釋明不當，可能構成對程序保障的威脅或者傷害。

釋明不能違背辯論原則和處分原則。辯論原則要求法院據以認定案件事實的訴訟材料只能由當事人提出，但事實上當事人的實際訴訟能力不同。為更好地發現案件事實，需要法官作適當的釋明。在這一意義上，法官釋明和辯論原則具有同一性，構成了對辯論原則的必要補充，當然必須適度。處分原則的存在使審判權具有受控性和有限性，法院不能變更當事人的訴訟請求，也不能超出當事人的訴訟請求裁判。但片面強調處分權而無視法官釋明在訴訟中的作用，不利于糾紛的公正、有效解決。

立案登記中釋明存在的問題

為客觀反映立案登記中釋明的情況，筆者對北京市第四中級人民法院（以下簡稱“北京四中院”）2015年1月至12月立案庭立案情況進行了統計分析。北京四中院自2014年12月30日掛牌履職即率先試行立案登記制，截至2015年12月20日，立案庭累計接待人數6000余人次，日均接待24.5人次；立案法官進行立案釋明累計超過11000次，日均釋明次數超過44次；制作釋明筆錄400余件次，制作補充補正告知書350余件。釋明工作主要存在于行政案件立案過程中,行政案件接待人數累計超過4000人次，累計釋明超過8000次，占比超過2/3。釋明過程中主要存在以下問題：

1.釋明事項無法明確。釋明事項，是法官在訴訟過程中向當事人行使釋明權涉及的內容和范圍，通常也被理解為釋明權的行使范圍，即哪些情形法官應當行使釋明權。《最高人民法院關于人民法院登記立案若干問題的規定》中規定的“當事人提交的訴狀和材料不符合要求的，人民法院應當一次性書面告知在指定期限內補正”可以視作對立案登記中釋明的原則性規定，但是釋明事項、釋明的具體內容及要求等并沒有明確的規定。

經調研發現，北京四中院立案登記階段的釋明80%以上集中在程序性事項的釋明、訴訟主體的釋明、訴訟請求的釋明、法律適用的釋明四方面。

2.釋明界限無法準確界定。釋明界限是釋明中最核心的問題，也是體現釋明制度重要性的問題。無論是未充分進行釋明還是過度釋明，都會對當事人的訴權產生影響。釋明界限界定不準確的，會產生未充分釋明和過度釋明的后果。

未充分進行釋明,是指法官對于應當進行釋明的未及時向當事人進行釋明，立案登記中一般表現為未對程序性事項進行釋明，未對訴訟風險進行釋明等。過度釋明，是指法官超過必要的限度，向當事人解釋、說明、詢問、告知某些事項時直接對訴訟的結果進行了說明或者代替了當事人行使處分權的情形。立案登記中的過度釋明一般表現為在告知當事人訴訟風險的時候過度闡明訴訟后果或者直接動員當事人撤訴，過度釋明難免會讓當事人有未審先判之感，有違審判中立原則。

因此，釋明的界限是法官釋明的尺度把握問題，法官釋明既要符合法官中立原則，又要保持適度原則，充分保障當事人行使訴權，本質上是職權主義與當事人主義之間的平衡。

3.釋明的方式和形式沒有統一的標準。釋明有多種方式，目前法律并沒有明確規定釋明應當采用的方式，一般情況下法官進行釋明都依據自己的習慣或者主觀理解選擇相應的方式。經調研發現，立案登記中可以采取的釋明方式包括解釋、說明、告知、發問、指導、提示、曉諭等方式。釋明的形式包括書面釋明和口頭釋明。關于釋明是否必須以書面形式記入筆錄的，也沒有統一的規定。經分析調研數據發現，立案登記過程中的法官釋明既有以書面形式作出的又有以口頭作出的，但對于可能對當事人權利產生影響的，或者影響案件受理的情形都進行了書面釋明并記入談話筆錄。

立案登記中釋明存在問題的成因分析

1.法律規定模糊。釋明沒有明確的法律規定，是立案登記中法官進行釋明的最大障礙。目前被公認為最早規范了釋明法律規定是最高人民法院《關于民事訴訟證據的若干規定》，該規定的第3條、第5條、第8條是真正意義上的釋明條款，但是上述條款依然沒有使用釋明的概念，而是使用了說明、充分說明和詢問、告知等。

2.釋明的受眾法律知識欠缺。立案登記實施后，對案件的審查標準降低，大量糾紛涌入法院，按照立案登記制的要求，對人民法院依法應該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，同時對于不屬于人民法院處理的糾紛，需要立案法官進行大量的釋明工作。近年來，我國民眾法律素養雖有大幅提高，但是專業法律知識仍然有所欠缺，有的民眾甚至不知行政訴訟為何物就來法院提起行政訴訟，有的民眾在立案法官進行釋明時公然要求法官對其實體問題進行釋明。這些都加大了法官釋明的難度，使得立案法官在就立案問題進行釋明時的界限無法把握。

3.信訪防范導致釋明難度增加。

釋明可以有效維護案件的公正審理，防止因為當事人認識錯誤以及訴訟能力差異導致不公正，但釋明的界限不當則可能破壞當事人平等訴訟地位，損害程序公正，造成當事人的訴權與審判權的對立。如在行政訴訟中，當事人訴訟請求不正確或者不恰當，訴訟請求事實理由不明確等，其實質是訴訟目的不符合法律規定，立案法官僅對訴訟形式進行合法性釋明后，立案后多會引發當事人敗訴風險，其敗訴后會認為是立案法官的釋明讓其修改了訴訟請求，導致其敗訴，進而引發信訪。由于當前當事人信訪途徑多樣，囊括了司法審判、黨政機關的各個相關部門，信訪終結機制落實不到位，導致立案法官在釋明時會產生防范信訪的心理，進而導致法官釋明不到位或者不符合要求。

立案登記中釋明規則的構建

作為立案登記制中的一項重要內容，釋明能夠保持法院的審判權與當事人的訴權之間的平衡，立案登記中充分正當的進行釋明，有助于糾紛的公正處理及訴訟矛盾的有效化解。因此，構建立案登記中的釋明規則是十分必要的。筆者認為，應當從以下方面對釋明規則進行制度構建。

1.釋明界限的界定。釋明應當有明確的界限，釋明規則中應當合理界定釋明的最低限度和最高限度。

釋明的最低限度是指立案法官遇到相應情形時必須進行釋明的事項，包括兩種情形：一是對可能造成失權后果的程序性事項必須釋明。如當事人主體不適格，包括原告不適格、被告不適格或第三人不適格的，立案法官應向當事人釋明，以便其及時變更，訴訟才能延續下去，又如原告向無管轄權的法院提起訴訟，此時立案法官即應及時向原告釋明，告知其向有管轄權的法院起訴，以免超過起訴期限喪失救濟機會。二是自設的規則必須釋明。法官在法律授權范圍內設定的具體裁判規則，直接影響裁判結果的，必須釋明。

釋明的最高限度是指法官釋明時不得向當事人進行釋明的禁止性事項。釋明的自由裁量應當遵循裁判中立原則，既不是過去完全消極、被動的中立，也不能走向完全積極、主動的另一面，而應是有限的積極主動的中立原則。釋明應在當事人真意或合理期待范圍內，法官只能在當事人主張范圍內為適度釋明，不能代替當事人主張、辯論和處分，也不得主動代替當事人攻擊或防御。具體來講，立案釋明的禁止包括：一，法官可為當事人歸納訴訟主張和訴訟理由，但不得主動為當事人提出訴訟主張和訴訟理由；二，法官發現當事人提出的訴訟主張和訴訟理由明顯不當或者遺漏時，可告知當事人予以更正或者補充，但不得代為行之。

2.釋明事項的明確。按照最高人民法院《關于人民法院登記立案若干問題的規定》，民事訴訟一審、行政訴訟一審適用立案登記制的規定，對訴訟主體、訴訟請求、事實與理由、主管和管轄等進行程序性審查。因此，立案登記中的釋明事項應當包括程序性事項的釋明、訴訟主體的釋明、訴訟請求的釋明、主管和管轄的釋明等。

（1）程序性事項的釋明。對程序性事項的釋明，包括訴訟風險告知、權利義務告知、送達地址確認書告知的釋明。同時就當事人有疑問的其他程序性事項作必要的釋明，視情適時告知當事人正確行使訴訟權利、履行訴訟義務。

對訴訟風險告知、權利義務告知的釋明要求立案法官對訴訟可能產生的風險、當事人享有的訴訟權利義務進行釋明，使得當事人知悉其在起訴中享有的權利義務以及應當承擔的訴訟風險。

對送達地址確認書告知的釋明。為切實解決目前訴訟中送達難的問題，立案法官應當要求當事人提供自己準確的送達地址，并告知其拒不提供送達地址、送達地址不準確、送達地址變更未及時告知人民法院、受送達人或其所指定的代收人拒絕簽收的法律后果。

（2）對訴訟主體的釋明。按照民事訴訟法和行政訴訟法的規定，立案法官應當對訴訟主體進行形式上的審查。當事人起訴狀中所列訴訟主體有瑕疵的，包括訴訟主體不適格、姓名（名稱）有誤等，立案法官應當釋明存在瑕疵的情況。主體瑕疵的釋明一般包括以下幾種情形，一是當事人訴訟主體名稱書寫錯誤的，釋明其予以糾正；二是民事訴訟中當事人遺漏必要共同訴訟當事人的，應當釋明其申請追加；三是行政訴訟中復議機關維持原行政行為的，當事人只起訴作出原行政行為的行政機關或者復議機關的，立案法官應當向當事人釋明追加被告。

（3）對訴訟請求的釋明。一是對訴訟請求不明確的釋明。當事人的訴訟請求不明確，訴訟主張不明了、有歧義或自相矛盾時，立案法官應當釋明要求當事人將訴訟主張陳述清楚，但應以了解當事人真實意思為限，不能影響當事人對自己實體權利的處分。針對訴訟請求不明確的，立案法官可以通過發問的形式進行釋明，讓當事人將有歧義的訴訟請求陳述清晰。

二是對訴訟請求不充分的釋明。當事人的訴訟請求不充分是指當事人因對法律理解不夠而造成不能充分提出訴訟主張的情形。如應一并主張的訴訟請求沒有主張，且可能產生失權后果的，立案法官應當根據案件的具體情況，釋明其法律的相關規定。經釋明，當事人在理解法律上并無障礙，仍堅持原訴訟請求的，應尊重當事人對自己權利的處分，根據當事人的主張進行裁判。

三是對訴訟請求不正確的釋明。當事人的訴訟請求不正確，與相關法律規定的要求不一致時，立案法官應當釋明不正確的原因及可能產生的法律后果，告知當事人可變更訴訟請求。在此種情況下，當事人的訴訟請求往往是明確的，但是由于當事人對法律規定的理解或對案件事實的理解不準確更甚有訴訟目的非法的導致其訴訟請求缺乏法律依據，立案法官應當進行釋明由當事人決定是否變更訴訟請求。針對訴訟請求不正確的情形，法官的釋明應當掌握一定的限度，應當僅僅限于法律的規定進行釋明，不能對具體的訴訟請求進行指導，不能過多干涉當事人的訴權。以行政訴訟為例，當事人提起行政訴訟的訴訟請求不符合行政訴訟法司法解釋第二條第一款的規定時，立案法官應當釋明告知當事人應當按照法律規定正確表達訴訟請求，但是不能對具體的訴訟請求進行指導。

（4）對主管和管轄的釋明。立案法官對當事人提起的訴訟，發現不屬于人民法院主管的，例如存在仲裁條款的，應當向當事人釋明，告知其所訴事項不屬于法院主管的具體情形，有必要的可告知其具體的救濟途徑。發現管轄有錯誤的，例如當事人向無管轄權的法院提起訴訟的，立案法官應當向當事人進行釋明，告知其向有管轄權的人民法院起訴，以免超過起訴期限對當事人的訴權造成影響。

3.釋明的方式和形式。釋明的方式可以采用解釋、說明、告知、發問、指導、提示、曉諭等方式。同時，釋明既可以以書面形式作出，也可以以口頭形式作出。但是，對于訴訟主體有瑕疵或者有遺漏的，可能對當事人權利發生失權效果或者影響案件處理結果的情形等，應當將釋明情況記入筆錄。

立案登記制實施以來，大量訴訟涌入法院，對于法院立案工作和審判工作都帶來了全新的挑戰，尤其是在立案登記中，立案法官需要面對的新類型訴訟層出不窮。因此，釋明規則的建立對于立案工作的開展十分必要，有助于立案法官對當事人提起的訴訟進行指引，充分保障當事人的合法訴權，也有助于法院審判工作的正常開展。