職務犯罪初查工作存在的問題和建議

文/孫磊

職務犯罪初查工作存在的問題和建議

文/孫磊

“初查”一詞最早出現(xiàn)在1985年召開的全國檢察機關信訪工作會議的文件中。我國對刑事犯罪的偵查是經(jīng)法定立案程序啟動的，《刑事訴訟法》規(guī)定了立案條件，即經(jīng)過審查，“認為有犯罪事實，需要追究刑事責任”。由于職務犯罪是智能性、高隱秘性犯罪，通常情況下，檢察機關對初始的線索經(jīng)立案前的一般性審查，不能判斷是否具備了立案條件。為此，檢察機關在檢察實踐中創(chuàng)建了職務犯罪初查制度。筆者現(xiàn)就職務犯罪初查制度中存在的主要問題進行分析，并在此基礎上提出完善初查工作的構想。

職務犯罪初查制度的相關規(guī)定

我國現(xiàn)行職務犯罪初查制度由最高人民檢察院有關司法解釋與規(guī)范性文件所構建。1999年1月《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》的實行，采用專門章節(jié)規(guī)定了初查的主體、手段、程序性措施、監(jiān)督的做法，使初查體系初步形成。高檢院1999年11月印發(fā)的《關于檢察機關反貪污賄賂工作若干問題的決定》對初查工作進一步作了詳細規(guī)定，初查工作逐步走向系統(tǒng)化、規(guī)范化。2012年3月，高檢院黨組討論通過了《人民檢察院直接受理偵查案件初查工作規(guī)定（試行）》。2012年6月，高檢院發(fā)布《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（征求意見稿）》，其中對初查制度作了更完善的規(guī)定。

職務犯罪初查制度中存在的主要問題

（一）法律地位的缺失

性質方面：初查屬于立案階段的刑事訴訟活動，因初查而形成的初查制度屬于訴訟制度范疇，根據(jù)我國《立法法》第8條的規(guī)定，訴訟和仲裁制度只能通過制定法律進行規(guī)定，因此，作為司法解釋的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》無權規(guī)定這種初查制度。

措施方面：詢問、查詢、勘驗、鑒定等都是《刑事訴訟法》意義上的偵查措施，而現(xiàn)行《刑事訴訟法》關于刑事案件“立案前的審查”沒有規(guī)定這些措施。根據(jù)“公權力法無授權不可為”的基本原理，檢察機關無權通過司法解釋自我授權。

方法方面：化裝調查、耳目內(nèi)線、秘錄、調動布控等屬于秘密調查范疇，我國關于秘密調查的這些專門方法，至今為止僅僅在《國家安全法》和《人民警察法》中有所規(guī)定，且只是可以使用技術偵查的原則性規(guī)定。然而，初查實踐中的秘密調查方法沒有層次之分，更無行使秘密調查權力的法律根據(jù)。

（二）初查實踐中存在的主要問題

線索管理多重化。檢察機關設置了舉報中心，負責對案件線索進行專項管理，但這種設置并不能涵蓋所有的案件線索。舉報中心受理的線索，一般是群眾向檢察機關舉報的線索，而自偵部門也會自行發(fā)現(xiàn)線索，監(jiān)管場所的檢察干警也能依據(jù)職務職能發(fā)現(xiàn)職務犯罪的案件線索，這些線索則分別由偵查部門和監(jiān)所檢察部門受理。以上種種，線索管理多重化局面的形成就不可避免。

匿名舉報偏多。線索舉報人多是匿名，究其原因，主要是舉報人擔心身份暴露后被打擊報復，人身及財產(chǎn)安全得不到保障。由于無法及時與舉報人取得聯(lián)系，無法第一時間獲取第一手材料，無形中也就加大了初查的難度，案件的初查也將錯失最佳時機。再加上少部分別有用心的人因對社會不滿及出于對個別被舉報人的怨恨，捕風捉影，大多線索往往舉報失實,使得辦案機關在這類案件上展開初查浪費了大量的人力、物力和財力。

保密工作不細致。一方面，多數(shù)舉報人擔心所舉報的情況得不到處理或及時處理，往往多處反映情況，舉報材料也多部門投送，形成多頭舉報，使一些本應成案的線索因走漏風聲而錯失偵查良機；另一方面辦案人員缺乏辦案技巧，急于公開調取資料，引起被查對象警惕，導致犯罪嫌疑人轉移、銷毀罪證；還有就是辦案的交通工具不夠隱蔽。該院辦案用車基本上都是警車，特征明顯，尤其是到鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行初查時這種情況尤為明顯，往往容易打草驚蛇。

（三）舉報人、控告人的權利監(jiān)督缺失

權利保護內(nèi)容缺失。《刑事訴訟法》規(guī)定，檢察院對于報案、控告、舉報和自首的材料，應當按照管轄范圍，迅速進行審查，認為沒有犯罪事實，或者犯罪事實顯著輕微，不需要追究刑事責任的時候，不予立案，并且將不立案的原因通知控告人。控告人如果不服，可以申請復議。而對復議后仍維持不立案決定的，則沒有規(guī)定有效的權利救濟途徑。

權利保護對象受限。根據(jù)我國《刑事訴訟法》規(guī)定，報案、控告、舉報的含義有所不同。“報案”是指發(fā)現(xiàn)犯罪事實的人或者單位向有關司法機關報告，報案人情況比較復雜，他本身可能是被害人，也可能是其他任何發(fā)現(xiàn)違法犯罪事實的公民。“控告”則特指被害人或其近親屬對受害情況向有關機關報告，控告人通常是直接受到不法侵害的人，與所報告的事件有直接利害關系，其控告是為了保護自己的合法權益而要求對瀆職行為進行處理。“舉報”一般是舉報人對可能存在的瀆職行為和行為人向有關機關檢舉揭發(fā)。舉報人與舉報事實多沒有直接利害關系，其是出于正義感和社會責任感或維護公共利益的目的而向有關機關檢舉揭發(fā)不法行為。從現(xiàn)行法律規(guī)定來看，對于不立案復議權僅僅賦予了控告人而沒有賦予舉報人。

權利監(jiān)督缺乏透明度。從現(xiàn)行規(guī)定來看，雖然對于控告人不服不立案決定的，明確規(guī)定由控告申訴部門負責復議或者復查。但是，一般來說，答復控告人的內(nèi)容及不立案理由是比較原則和簡要的，而且檢察機關的內(nèi)部復議也是不公開的。這種情形下得出的不立案結論，往往不能使控告人信服。

完善職務犯罪初查的構想

（一）在刑事訴訟法中明確規(guī)定初查權

明確初查在刑事訴訟中的法律地位。筆者認為應在現(xiàn)行的立案程序中增加控告、舉報和初查的內(nèi)容。因初查是立案的準備階段，而初查又是與控告、舉報聯(lián)系在一起的，建議對“立案”一章的內(nèi)容進行整合。這樣對立案的理解就不能僅僅局限在辦理立案手續(xù)，而應當將受案、初查等環(huán)節(jié)都包含在內(nèi)，從而使受案、初查也屬于刑事訴訟活動。

明確初查的性質、任務和手段。一是初查的性質。初查主體是偵查機關；初查客體是偵查機關管轄的、經(jīng)審查有必要實施初查的、可能存在犯罪的控告、舉報線索；初查的內(nèi)容是詢問、查詢、鑒定、勘驗、調取證據(jù)等涉及非限制人身權利、財產(chǎn)權利的初步調查。二是初查的任務。初查的任務在于調查是否“認為有犯罪事實發(fā)生，需要追究刑事責任”，即確認受理的犯罪案件線索是否具備刑事立案的條件。三是初查的手段。初查的手段，除《檢察規(guī)則》規(guī)定的“詢問、查詢、勘驗、鑒定、調取證據(jù)材料等不限制被查對象人身、財產(chǎn)權利的措施”外，還包括經(jīng)權利人同意的搜查、提取證據(jù)，向其他國家機關、企事業(yè)單位調取證據(jù)材料、了解情況，等等。

（二）提高案件初查成功率的建議

規(guī)范線索管理機制。提高對案件線索的分類、整合和綜合分析能力,提高案件利用率；靈活運用迅速初查、存查、緩查三種方式開展工作，在案件線索偵查時機不成熟時要善于運用存查、緩查策略來經(jīng)營線索，防止線索流失，提高成案率。

建立線索評估機制。自偵部門應實行案件線索評估制度，線索評估后由檢察長或分管檢察長決定處理，而不應由偵查部門自行處理重要線索的分流。

做好初查保密工作。秘密初查有利于排除外界干擾，有利于偵查人員適時采取法律措施。一是專線控制，嚴格保密。案件線索應由專人管理，控制知情面。二是提升速度，從快取證。在初查階段要運用技術密偵手段，快速做好證據(jù)收集的全面工作，以防打草驚蛇、導致犯罪嫌疑人轉移、銷毀罪證，從而影響、阻礙案件的偵破。三是示法于理、秘密訪問。對外應隱蔽初查意圖，以迷惑被查對象。可以利用檢察機關刑檢、民行、監(jiān)所、預防等部門的業(yè)務特點掩蓋初查意圖,也可根據(jù)案情實際,采取“以案掩案”、“聲東擊西”等方法，含而不露，隱而不發(fā)，讓人摸不準、猜不透初查的內(nèi)容和意圖，從而有的放矢，巧妙初查。

（三）強化舉報人、控告人的權利監(jiān)督

修改《刑事訴訟法》，明確賦予舉報人復議復核權。鑒于現(xiàn)行法律規(guī)定，對于不立案復議權僅僅賦予了控告人而沒有賦予舉報人的缺陷，建議規(guī)定舉報人對于檢察機關不立案決定享有異議權。同時明確控告人、舉報人行使復議復核權的具體程序。

建立不立案決定復議聽證制度。即由偵查監(jiān)督部門召集主持，邀請偵查部門的原初查人員、控告申訴部門人員以及不服不立案決定的控告人、舉報人參加，以相對公開的程序和形式，充分聽取偵查部門、控告人、舉報人等人員對案件處理的意見。

建立不立案理由書面說明制度。檢察機關作出的不立案決定書應當充分說明不立案的事實根據(jù)和法律依據(jù)，使舉報人、控告人信服。

（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)霍林郭勒市人民檢察院）