初議亞行貸款項目之前期準(zhǔn)備

李小云

初議亞行貸款項目之前期準(zhǔn)備

李小云

亞行貸款河南省畜牧養(yǎng)殖和產(chǎn)品安全示范項目（以下簡稱“本項目”）旨在幫助河南省政府優(yōu)化畜產(chǎn)品質(zhì)量安全檢驗檢測體系，以及9個大中型私有的畜牧養(yǎng)殖和畜產(chǎn)品加工企業(yè)，提高食品安全管理水平，并實行環(huán)?？沙掷m(xù)的畜牧養(yǎng)殖和畜產(chǎn)品加工，提供安全的食品。

河南省農(nóng)業(yè)廳自2012年底開始就著手籌備本項目，目前與亞行的《貸款協(xié)定》《項目協(xié)定》等法律文本已經(jīng)簽署，國家和省轉(zhuǎn)貸協(xié)議也已經(jīng)簽署，市、縣和企業(yè)的轉(zhuǎn)貸協(xié)議正在準(zhǔn)備中，計劃于2016年10月上旬召開啟動會議。

該項目擬在河南省的洛陽、許昌、三門峽、商丘、南陽等5個省轄市的9個縣（市、區(qū)）建設(shè)畜產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管和檢測體系，以及環(huán)保可持續(xù)的畜牧養(yǎng)殖場和畜產(chǎn)品加工廠，總投資9億元，其中利用亞行貸款6900萬美元，是河南省利用政府外債推動農(nóng)業(yè)健康發(fā)展和加強(qiáng)食品安全監(jiān)管的一項重要舉措。

筆者有幸參與了該項目的貸款規(guī)劃階段、項目前期準(zhǔn)備工作階段、項目準(zhǔn)備期技術(shù)援助（PPTA）實施及貸款評估階段、貸款談判及批準(zhǔn)階段的全過程，現(xiàn)就亞行項目前期準(zhǔn)備綜述如下。

貸款規(guī)劃階段

貸款規(guī)劃階段主要是國家發(fā)改委、財政部、亞行、項目執(zhí)行單位四方參與，基本流程如下：

項目執(zhí)行單位在每年8月底前申報擬使用亞行貸款項目；國家發(fā)改委收到申報項目匯總后，經(jīng)研究提出規(guī)劃方案并提出新補(bǔ)充項目；財政部對新補(bǔ)充項目提出反饋意見給國家發(fā)改委；規(guī)劃方案擬訂后，由國家財政部組團(tuán)，國家發(fā)改委參與，年底在亞行總部馬尼拉召開中國國別規(guī)劃磋商；磋商意見達(dá)成后，由國家發(fā)改委和財政部聯(lián)合將與亞行討論的三年滾動貸款規(guī)劃報國務(wù)院審批；完成審批后，國家發(fā)改委和財政部兩家聯(lián)合予以印發(fā)；接到國家發(fā)改委和財政部聯(lián)合印發(fā)的三年滾動規(guī)劃通知后，項目執(zhí)行單位正式啟動項目前期工作；與此同時，亞行確定的項目經(jīng)理聯(lián)合國家發(fā)改委、財政部召開新項目前期準(zhǔn)備工作會，項目執(zhí)行單位參加會議，安排前期工作。

項目前期準(zhǔn)備工作階段

國內(nèi)前期準(zhǔn)備階段：主要包括項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計的編制與批復(fù)。對于亞行項目而言，不僅需要完成國內(nèi)程序的前期準(zhǔn)備，同時還要完成亞行貸款項目的前期準(zhǔn)備。

亞行前期準(zhǔn)備階段：主要包括概念書及PPTA準(zhǔn)備階段、PPTA實施及貸款評估階段，分別對應(yīng)國內(nèi)項目建議書階段和可行性研究報告階段。項目前期正式啟動后，地方政府/項目執(zhí)行單位（以下簡稱“項目執(zhí)行單位”）根據(jù)規(guī)劃編制新項目建議書，同時亞行項目經(jīng)理收集項目有關(guān)資料，準(zhǔn)備項目概念書初稿；項目建議書初稿編制完成后，項目執(zhí)行單位與亞行溝通，提供有關(guān)資料，確定項目目標(biāo)、主要建設(shè)內(nèi)容、初步投資估算；亞行項目經(jīng)理就PPTA進(jìn)行第一次實地考察，準(zhǔn)備PPTA大綱，完善項目概念書等，就項目建設(shè)框架形成一致；項目執(zhí)行單位將編制好的項目建議書報發(fā)改委批準(zhǔn)；召開項目概念書評審會并確定項目風(fēng)險類別，由副行長批準(zhǔn)項目概念書和相關(guān)的技術(shù)援助；亞行將批準(zhǔn)情況通知財政部等國內(nèi)有關(guān)部門；國家財政部、項目執(zhí)行單位依據(jù)批準(zhǔn)的項目建議書，出具對PPTA的不反對意見；按計劃開展下一步工作。

對比亞行和國內(nèi)項目管理，亞行設(shè)置的項目經(jīng)理實地考察環(huán)節(jié)值得我們借鑒。

PPTA實施及貸款評估階段

在項目可行性研究報告編制階段，亞行同步實施PPTA，亞行聘請PPTA咨詢公司，幫助項目執(zhí)行單位編制可行性研究報告，并完成貸款評估。

PPTA要形成三個階段性報告：啟動報告（inceptionReport），中期報告（Mid-termReport），終期報告（FinalReport）。每一階段報告完成之前，亞行召開三方會議（亞行、中國政府和項目執(zhí)行單位），圍繞項目存在的問題進(jìn)行溝通協(xié)商，就項目目標(biāo)和主要項目活動設(shè)計達(dá)成一致并簽署備忘錄，PPTA咨詢公司按照備忘錄要求開展技術(shù)援助工作。

在三個階段性報告中，PPTA專家按照亞行指南從市場分析、組織評估、環(huán)境影響與環(huán)境評估、社會評估、財務(wù)分析以及經(jīng)濟(jì)分析等諸多方面對項目進(jìn)行分析論證。

項目執(zhí)行單位在PPTA期間完成亞行三大保障性報告（環(huán)境影響評價、少數(shù)民族保障計劃、移民安置計劃）和可行性研究報告的編制工作，并在終期報告初稿完成后同步完成環(huán)境影響評價報告、土地使用/征用計劃、水土保持計劃、節(jié)能評估報告、配套資金貸款承諾等國內(nèi)可研批復(fù)附件的準(zhǔn)備工作。

PPTA終期初稿完成后，國家發(fā)改委、財政部、亞行聯(lián)合召開三方會談，審議PPTA最終報告初稿以及項目貸款考察報告；亞行項目官員根據(jù)PPTA最終報告編寫具有法律效力的行長推薦報告（ReportandRecommendationofthePresident，RRP）和相關(guān)文件，供行長提交董事會審批。項目執(zhí)行單位著手初步設(shè)計和編制招標(biāo)文件，提交亞行要求的保障報告并按亞行要求公開保障文件報告，亞行批準(zhǔn)保障文件報告并對外公示，項目執(zhí)行單位公布提出項目可行性研究報告修改意見，亞行根據(jù)項目風(fēng)險劃分等級，由行長或局長召開審查會議。

最終報告終稿提交后，項目執(zhí)行單位獲得國內(nèi)環(huán)評、土地等前置審批文件，上報可行性研究報告，聘請招標(biāo)代理公司、編制項目資金申請報告（外資利用方案）、編制項目土建設(shè)備招標(biāo)采購文件等；國家或省發(fā)改委批復(fù)可行性研究報告；地方財政廳準(zhǔn)備項目還款能力評估報告并報財政部批準(zhǔn)，財政部審查同意地方財政廳提交的還款能力評估報告；亞行審查項目招標(biāo)文件等；可行性研究報告批復(fù)后，項目執(zhí)行單位編制項目資金申請報告，報省發(fā)改委初審后，上報國家發(fā)改委審批；國家發(fā)改委批復(fù)后啟動貸款談判。

貸款談判及批準(zhǔn)階段

亞行申請貸款談判授權(quán)，同時財政部起草，國家發(fā)改委、地方政府會簽，貸款談判請示報國務(wù)院，財政部接國務(wù)院批準(zhǔn)貸款談判請示通知后，會同國家發(fā)改委、地方政府、亞行四方確定具體談判安排，由國家財政部組團(tuán)進(jìn)行貸款協(xié)定談判。完成談判后，亞行董事會審批，通知中國政府貸款批準(zhǔn)，國家財政部、項目執(zhí)行單位準(zhǔn)備貸款簽署文件；由國家財政部與亞行簽署貸款協(xié)定，由省政府與亞行簽署項目協(xié)定，文件簽署后90天貸款自動生效，項目即進(jìn)入實施階段。

在貸款談判及批準(zhǔn)階段，亞行貸款協(xié)定和項目協(xié)定相關(guān)聯(lián)，并對項目中盡職盡責(zé)部分設(shè)立啟動條款，即達(dá)到條件協(xié)定才啟動，而國內(nèi)項目管理中一般不設(shè)立條件條款，條件條款的設(shè)立，對督促項目單位按照項目履行職責(zé)，發(fā)揮項目效益是強(qiáng)有力的保障。

通過本項目前期準(zhǔn)備的參與，我們發(fā)現(xiàn)亞行項目的前期準(zhǔn)備過程更加注重調(diào)研和公眾參與，并通過PPTA實施來對項目前期可行性及必要性進(jìn)行充分論證，對建設(shè)方案進(jìn)行優(yōu)化比選，通過與項目執(zhí)行單位、亞行、國內(nèi)行業(yè)管理部門等重要干系人的多次溝通，最終形成經(jīng)濟(jì)技術(shù)可行的項目準(zhǔn)備文件，指導(dǎo)項目的實施和確保項目成功。

（作者單位：河南省農(nóng)業(yè)對外經(jīng)濟(jì)合作中心）