河南省城鎮化進程中農業轉移人口的社會保障問題

衛桂玲

河南省城鎮化進程中農業轉移人口的社會保障問題

衛桂玲

農業人口向城鎮轉移，是我國工業化發展的必經之路，也是我國新型城鎮化和農業現代化相互協調發展的產物。河南省地處中原，作為我國的人口大省、農業大省，其城鎮化建設會在很大程度上影響到國家城鎮化建設的進程，而對河南省城鎮化建設產生重大影響的，是這里農業轉移人口的社會保障問題。

河南省城鎮化的演進過程

城鎮化是社會經濟發展的必然產物，也是人類社會發展的必然規律。2000年，中國在“十五”計劃中，第一次將“積極穩妥地推進城鎮化”納入國家發展戰略。隨后，中國政府加大了城鎮化進程宣傳力度，黨的十六大報告和十七大報告提出城鎮人口要顯著增加，全面推動中國城鎮化建設。黨的十八大報告指出，城鎮化質量明顯提高是全面建成小康社會和深化改革開放的重要目標之一，中共中央、國務院印發了《國家新型城鎮化規劃（2014～2020年）》，河南省也制定了《河南省新型城鎮化規劃（2014～2020年）》及相關配套措施，有力促進了全省城鎮化進程的加快。從1976年到2015年的40年間，河南省城鎮化率從13.2%提高到46.9%。

1976～2015年河南省的城鎮化進程分兩個階段推進：第一個階段（1976～2000年）為城鎮化率緩慢推進階段，城鎮化年平均增長0.42個百分點；第二階段（2000～2015年）為城鎮化快速推進階段，城鎮化年平均增長1.58個百分點，這一階段是河南歷史上城鎮化發展速度最快、質量最高、城鄉面貌變化最大的時期。

河南省農業轉移人口情況

城鎮化進程的加快，必然會促使農村人口大規模地向城鎮轉移，河南省的農業轉移人口分兩種情況：

一是自愿性農業轉移人口，即“農民工”。河南省作為人口大省和農業大省，農村土地制度的改革使大量農業富余勞動力出現，越來越多的農業人口轉移到城鎮就業、生活，推動了河南城鎮化步伐。2015年，河南外出務工農民達到2814萬人，占全省總人口的26.25%。

2006～2015年，河南外出務工的農民工數量逐年增長。2015年外出務工的農民比2006年增加了1068萬人，農業轉移人口年平均增長率為5%。截至2015年底，河南外出務工農民已累計2814萬人，約占全省農業人口的50%。其中約1600萬農業人口轉移到省內城鎮，約占河南省農業人口的28%。

二是非自愿性農業轉移人口，非自愿性農業轉移人口是指農業人口不是自愿轉移到城鎮去，這個群體主要是“失地農民”。隨著城鎮化步伐的加快和城中村改造的增多，河南失地農民逐年增加，截至2015年底，河南失地農民人數累計1642萬人。特別是2005～2015年，河南失地農民逐年增加，失地農民年平均增長量為100多萬人。

造成這些非自愿性農業轉移人口的原因主要有四個：首先，由于城鎮化的發展，城鎮規模擴大，使城鎮周邊的農民失去土地而轉移到城鎮，這一部分人大多能取得相應的城鎮戶籍。其次，由于工業化的發展，不斷增大的工業用地的需求，使農業人口依賴生存的土地被征收為工業用地，這一群體中，青壯年或者有勞動能力的農民會由本地新建設的企業吸納，“老幼殘”人員就成了“失地農民”。第三，地方經濟發展需要的基礎設施用地，如高速公路、鐵路、機場、各類生態園、物流園、大型娛樂設施等建設用地，使一些農業人口失去土地。第四，國家的大型工程建設迫使部分農業人口失去土地，他們也不得不異地搬遷。

河南省農業轉移人口的參保狀況

《鄭州市人民政府關于建立健全社會保險管理體制的通知》（鄭政文〔1999〕134號）和《鄭州市人民政府辦公廳關于臨時性從業人員和自由職業人員參加我市基本養老保險有關問題的通知》（鄭政辦〔2001〕9號）規定，已經參加社會養老保險的用人單位，應按規定為招（聘）用的農民工辦理參保手續，繳納社會養老保險費。新建用人單位或尚未參加社會養老保險的用人單位，在省、市級工商行政管理部門注冊登記的，由其用人單位攜帶有關手續，到市社會養老保險經辦機構辦理參保手續；在各縣（市、區）工商行政管理部門注冊登記的，由其用人單位攜帶有關手續，到所屬的縣（市、區）社會養老保險經辦機構辦理參保手續。城鎮個體工商戶招（聘）用的農民工，按照政府規定的個體工商戶雇主和雇員的社會養老保險費繳費比例繳納基本養老保險費。

鄭州市人民政府在2004年3月印發的《鄭州市人民政府關于農村勞動力轉移就業后參加我市社會養老保險工作的實施意見》中規定“農民工轉移到我市就業后，應依法納入社會養老保險范圍，執行我市企業職工社會養老保險政策，與同類型城鎮企業職工享有同等的社會養老保險待遇”。

2010年4月，《河南省城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》規定，城鎮個體工商戶、靈活就業人員應在工商注冊地或戶籍所在的縣（市、區）參保繳費。此辦法適用于參加城鎮企業職工基本養老保險的所有人員，包括農民工。

根據河南省人力資源和社會保障廳公報，2015年，河南省城鄉就業人數6660萬人，參加城鎮職工基本養老保險人數1516萬人。其中，職工參加城鎮基本養老保險人數1164萬人，農民工參加城鎮職工基本養老保險人數356萬人，比上一年增加14萬人。

2005～2015年，河南就業人數和參加各種保險人數逐年增長，增長最快的是醫療保險，其次是養老保險；2015年，河南參加醫療保險人數2378萬人，占就業人數的35.7%，比2005年提高了24個百分點；同年參加城鎮職工基本養老保險人數比2005年提高了10個百分點。不容樂觀的是，農民工參加城鎮職工基本養老保險的比率逐年下降，2015年河南省農民工參加城鎮基本養老保險的人數356萬人，比2005年增加了161萬人，但是所占比率比2005年下降了4個百分點。

河南省城鎮化進程中農業轉移人口的社會保障困境

河南農業轉移人口的社會保障水平低于全國水平，造成河南農業轉移人口社會保障困境的主要因素有三個方面：一是河南省的土地補貼政策低于全國水平；二是一些企業或者雇主并沒有為自愿轉移的農業人口辦理相應的職工社會保險，難以保障他們老有所養；三是農業轉移人口個人收入水平較低，沒有購買社會保險，難以保證自己老有所依。河南省的經濟發展水平較低，農業轉移人口的收入較低，很大一部分特別是“40”“50”后群體，由于他們年齡大、文化水平低和缺少專業技能，收入水平不高，只能參加戶籍所在地居民養老保險和醫療保險。而參加戶籍所在地的居民養老保險，其繳納的額度和保障水平遠低于職工的相應水平，這就很難保障其轉移到城市后老年生活；參加戶籍所在地的醫療保險，由于醫療保障體系各地之間不能結算，使其在轉移地生病后使用醫療保險報銷手續煩瑣且報銷額度降低，同時職工醫療保險由于企業的補貼而變相提高了其保障水平，這無形中也損害了農業轉移人口的權益；還有由于失業保險、工傷保險和生育保險是由單位為職工辦理的，而個人不能辦理，那么這部分群體就無法享受到這些保險的保障。

綜上分析，河南在城鎮就業的農業轉移人口，大多數人遇到了“同工不同酬”“同工不同保”的不公平待遇。河南的城鎮化進程中，農業轉移人口社會保障存在的問題主要有三個方面：一是河南農業轉移人口參加“五險”的比例遠低于正常水平；二是農業轉移人口在城鎮就業，其參加城鎮職工養老保險和醫療保險的比例不足四分之一；三是農業轉移人口參加商業養老保險和醫療保險比例不足3%。總之，城鎮化的建設不僅讓大量的農業人口轉移到城鎮就業，更重要的是讓他們享受到與城鎮職工、城鎮居民同等的城鎮基本社會保障待遇。所以，河南應加大社會保障投資力度，解決在針對河南農業轉移人口社會保障問題研究的過程中，盡管不能面面俱到，也要側重于社會保險投入力度，擴大社保參保范圍，從根本上實現其從農民到市民的本質轉變，體現出社會的公平，建設和諧河南。

（作者單位：鄭州大學西亞斯國際學院）