以制度創新推進產權改革

方志權

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以制度創新推進產權改革

方志權

上海市高度重視農村集體經濟組織產權制度改革，自上世紀90年代起就開始探索推進這項改革。目前全市鎮村組三級農村集體總資產達4500億元，凈資產1400億元。至2015年底，全市已完成1458個村集體經濟組織產權制度改革，占應改革村總數的86%；全市已有90個鎮完成了鎮級集體資產產權界定工作；全市參加鎮、村兩級農村集體經濟組織改革的股民（成員）達到110萬人。2014年完成改革的784個村中，有171個村進行了分紅，年分紅總額12億元，惠及成員38.1萬人，人均分配3153元。

堅持制度創新

上海市明確現階段農村集體經濟組織產權制度改革的重點是非資源性經營性資產。通過改革，既實現了農村集體經濟可持續發展，又促進了農民財產性收入不斷增加。在推進改革中，上海市始終做到五個堅持：

一是堅持集體成員所有。在具體推進過程中，明確城市化地區可采取股權形式量化集體資產，其他地區則采取份額形式賦予農村集體經濟組織成員合法權益。在推進改革過程中，始終堅持兩個“防止”，既防止集體經濟由內部少數人侵占支配，又防止農村集體經濟被外部資本吞并控制。集體經濟組織要牢牢管住集體土地和不動產等資源性資產，確保成員權益不受損害。

二是堅持注重因地制宜。上海市郊區區縣經濟發展水平不一，推進改革的基礎工作也不相同。因此，在推進過程中倡導改革形式多樣化，先后探索了有限責任公司、社區股份合作社和農村社區經濟合作社三種改革形式。在城市化地區，一般選擇有限責任公司和社區股份合作社。在農村地區，主推農村社區經濟合作社。經濟合作社作為一種制度創新，由政府部門頒發證明書，并憑證明書領取組織機構代碼證，到金融機構開設賬戶，建立會計制度，實行收益分配制度。同時明確撤制村的改制，原則上不再設立集體股；未撤制的村及鎮的改制，應設立一定比例的集體股，一般掌握在20%左右，主要用于本區域公益事業等開支。同時，明確不得設立干部股。為促進改制后集體經濟發展，明確村級集體經濟組織要形成以物業租賃為主的盈利模式，鄉鎮集體經濟組織在自身發展的同時，可受托管理村級集體資金資產，鼓勵村集體經濟組織以入股等形式參與經濟開發，實現集體經濟抱團發展。對面廣量大的鎮級集體產權制度改革，則借鑒村一級的改制經驗和做法，通過以點帶面，逐步予以推進。政府從綜合解決現實農村矛盾糾紛和保護廣大農民長遠利益的高度，依靠群眾找準群眾利益平衡點與社會和諧公約數。在資產量化上，清產核資結果及折股計值資產公開公示，群眾有需要的，可進行評估；在股種設置上，重在簡便易行，推動權跟人走，在把握原則的基礎上允許多樣化、多元化設置；在股權配置上，重在公平公正，倡導“廣覆蓋、寬接受、走程序”，確?！皬碗s問題程序化、程序問題民主化、民主問題公開化”，妥善處理特殊群體和歷史遺留問題，促進改革平穩有序推進。

三是堅持農齡為主要依據。農村集體資產資金是其成員長期勞動積累形成的成果。農齡既涵蓋了現在的集體經濟組織成員，也包括已過世的集體經濟組織成員。為此，上海市始終堅持新型集體經濟組織要以農齡為主要依據確定成員所占集體資產的份額，并以此作為收益分配的主要依據。在推進過程中，強調以農齡為主要依據，但不是唯一依據，支持區縣、鄉鎮依據實際情況，綜合考慮其他因素，確定股權的具體設置方法，力求涵蓋不同群體，實現人戶結合，以戶為單位發放社員證，并相應明確戶內每個成員的股權（份額），為下一階段探索農村集體資產股權流轉打好基礎。

四是堅持公開公平公正。農村集體資產涉及千家萬戶的利益。開展農村產權制度改革工作全過程必須公開公平公正，接受群眾監督。法律法規明確的，必須依法依規；已有政策的，要按政策認真執行；沒有政策依據的，通過召開集體經濟組織成員代表大會民主決定。堅持程序的合法性與公開性相結合，將成員資格認定的決定權交給農村集體經濟組織成員，由他們充分協商、民主決定。如上海市591.5萬農村集體經濟組織成員擁有1.26億年農齡，所有的農齡統計都實行三榜公示，集體經濟組織成員的股份（份額）、清產核資情況都納入上海市“三資”監管平臺進行公示，確保了集體經濟組織成員改革的知情權、參與權、表達權和監督權，將公開、公正、公平精神貫穿于改革的始終。改革至今，全市未發生過因改制而引發的群體性事件。

五是堅持效益決定分配。強調集體資產收益分配不是改革的唯一目的，最根本是要建立產權明晰的集體產權制度（上海除負債村以外，要求全面推進農村產權制度改革）。新型集體經濟組織要建立成員的收益分配機制，年度收益分配要依據當年的經營收益情況，確定合理的分配比例，并建立以豐補歉機制，分配比例不得高于當年經營性凈收益的70%。無效益不分配，嚴禁舉債分配。

推進改革必須加強頂層設計

加快啟動國家立法。目前國家對農村集體經濟組織還沒有專門立法，農村集體經濟組織一直有名無實，實踐中村民委員會往往代行了農村集體經濟組織的權利和職能。要在國家層面抓緊開展農村集體經濟組織立法調研，制定《農村集體經濟組織法》或相關條例，賦予農村集體經濟組織法人地位，明確其組織形式、職能定位和管理辦法。

落實稅費減免政策。在推進農村集體經濟組織產權制度改革過程中，應設定一定的稅收扶持過渡期（如3－5年，個人所得稅除外）。在過渡期內，由農業部門會同稅務等部門共同制定相關扶持政策，對完成農村集體經濟組織產權制度改革的新型集體經濟組織給予一定的稅收扶持。待過渡期滿后，新型集體經濟組織則應與其他市場主體一視同仁，承擔應盡的納稅義務。在個人所得稅方面，建議對改制為有限責任公司、社區股份合作社的新型農村集體經濟組織按照股份向成員進行收益分配的，暫緩征收個人所得稅；或將分紅所得計入農村集體經濟組織成員的工資薪金，對超過月均3500元的部分，再按規定征收個人所得稅。這項政策，可以在全國農村改革試驗區內先行先試，取得經驗后再逐步向全國推開。

完善組織治理結構。加快推進改制后農村基層組織政治職能、公共服務職能和經濟職能的相互分離。村級黨組織要發揮好領導核心的作用，領導和支持基層各種組織依法行使職權。村民自治組織要依法開展群眾自治，搞好自治管理和公共服務。農村集體經濟組織負責集體經濟的運營和管理，發展壯大集體經濟，提高集體經濟組織成員的財產性收入。改革后組建的社區股份合作社、有限責任公司要建立成員代表會議、董事會和監事會等法人治理結構；組建的農村社區經濟合作社要建立健全成員代表會議、理事會和監事會等組織治理結構，充分保障集體經濟組織成員的知情權、參與權、決策權和監督權。提倡村黨支部書記兼任經濟合作社理事長。如村黨支部書記不是本集體經濟組織成員，村集體經濟組織可依照章程，聘村黨支部書記為外部理事，通過選舉擔任理事長。不提倡村委會主任擔任村經濟合作社理事長，避免任務過重難以履行村民自治事務和社會管理服務的職能。村社區經濟合作社所屬的實體企業，特別是經濟發展水平較高的實體企業可逐步走向市場化運作，在加強監督管理的前提下，可聘請專業人員或團隊經營企業。

逐步推進政經分離。農村集體經濟是公有制的組成部分，和一般的公司、企業的屬性是完全不同的。在現階段和今后相當長一段時期內，農村集體經濟組織特別是未撤村改制的集體經濟組織還要承擔一部分公共服務和公益事業的支出?？偟膩碚f，理順村經關系、推進政經分離可以分兩種情況。一種是撤村改制的，原村委會承擔的基本公共事務職能應轉交相應的居委會，逐步實現相關費用納入財政支出予以保障。另一種是不撤村改制的，總的要求是村委會和新型集體經濟組織賬目要分設，并按相應會計制度加強賬務管理。其中：對于有條件的，可依據村委會主要承擔基本公共事務職能的要求，相關費用逐步由財政予以保障；對改制后受財力所限的，應重點加強村級組織經濟賬目管理，做到村委會與村經濟組織賬目清晰，不搞混賬。新型集體經濟組織可按章程提取相應經費用于本村公益事業支出。

（作者單位：上海市委農辦、上海市農委）