一千四百多億村組集體資產的背后
——看廣東東莞如何加強農村集體資產管理

廣東省東莞市農村集體資產管理辦公室

資產財務管理

一千四百多億村組集體資產的背后
——看廣東東莞如何加強農村集體資產管理

廣東省東莞市農村集體資產管理辦公室

改革開放以來，為化解多年高速發展累積的隱憂，管好日益龐大的集體資產，廣東省東莞市提出了“從加強管理入手，以管理促改革，以改革推動發展”的工作方針，逐步探索出了一條“引導轉型與減輕負擔結合優化發展、股份改造與組級統籌并舉深化改革、制度建設與技術創新并重強化監管”的特色管理之路。至2015年底，東莞村組兩級集體總資產達1436.8億元，村均2.6億元；凈資產1183.1億元，村均2.1億元；經營總收入180.5億元，村均3246萬元；經營純收入113.7億元，村均2045萬元。

引導轉型與減輕負擔結合優化發展。在引導經濟轉型方面，市級建立了由市長擔任第一召集人的鎮村集體經濟發展聯席會議。從2013年起，市財政每年安排1億元，對“工改工”、創新型經濟、商業樓宇、連片改造、項目融資、土地出讓金、報建費、補辦證照稅費及回購舊廠房、閑置地等9類轉型升級項目進行獎勵、返還或補貼，減輕村組轉型“陣痛”，培育投資型經濟。至2016年6月，共召開聯席會議4次，審核通過項目35個，發放補貼獎勵資金2031萬元。在減輕集體負擔方面，推行“五年兩保三統籌”。從市鎮參與稅收分成收入中切塊5%，通過5年時間，逐步由市鎮財政統籌承接村組負擔的治安、環衛、行政管理等開支，2013-2015年共安排補助資金48.7億元。推行市內扶貧，2013-2015年落實優質項目補助、基礎設施建設補助、定點幫扶資金、公益事業一事一議資金等共6.7億元。

股份改造與組級統籌并舉深化改革。2004年至2006年，東莞市用3年時間全面完成了農村股份合作制改革，建立了“一刀切、生不增、死不減、進不增、出不減”的股權制度，120萬村民成為集體經濟組織股民。2009年，出臺了股權繼承管理意見，規范股權內部繼承。2011年，出臺了資產更名登記操作辦法，明確原登記在管理區、村（居）委會名下的土地、房產權屬劃轉至股份經濟聯合社名義下的，按更名登記辦理，屬于市鎮財政收取的更名費一律減免，理順改革前后新舊集體經濟組織產權關系。2015年3月，出臺文件對規范股權繼承、內部轉讓和贈與、有償購股、項目入股等工作作出指引。同時還推行組級經濟統籌。從2012年起，用3年時間，采取直接合并、設置分社、組財村管三種方式，完成村組經濟的統籌，實現集體經濟從兩級管理向一級管理過渡、從分散發展向統籌發展轉變。

制度建設與技術創新并重強化監管。東莞于1998年成立市農村集體資產管理辦公室，自組建以來，指導556個經聯社、2283個經濟社（分社）完善了章程，逐步建成了“多層次、全覆蓋”的制度體系，形成了“十管齊下”的監管方式。一是民主理財。上世紀90年代中期，率先提出并全面按照“公布地點公眾化、公布專欄櫥窗化、公布內容通俗化、熱點問題專項化”的標準進行農村財務公開。積極引導黨工委書記兼任集體經濟組織理事長、理事會成員與村“兩委”交叉任職、股東代表與村民代表一套人馬管理。二是財務監管。從1999年起，率先全面推行農村會計委派制、出納專職化、財會電算化，有效地減少了行政權力對財會工作的干預。目前，全市共有村組委派會計和專職出納2000多人。2016年，在常平、大朗、東城、南城開展推行農村會計主管制度試點，探索通過調整委派會計角色定位、調整財務工作組織形式、調整人員經費供給渠道，解決農村財務監管的“專業性”、財務運作的“協調性”、會計隊伍的“中立性”的可行途徑。三是審計監督。從2003年起，率先以市級規范性文件出臺農村干部任期經濟責任審計辦法，打開了“有地方性的審計規章、有市鎮上下連貫的審計機構、有專業資質的審計隊伍、有常規性和專項性相結合的審計活動”的局面，增強了管理工作的震懾力。四是審查監控。從2007年起，全面推行集體經濟組織重大事項審查制度，由鎮街業務主管部門對村組重大經濟事項的合規性和程序性進行審查，進一步規范了農村干部的決策行為。五是統計監測。從2009年起，在農村集體經濟年度統計和季度統計制度基礎上，實行月度統計和季度通報制度。從2012年起，被列為市經濟形勢分析聯席會議成員單位，按月向市政府提供集體經濟運行情況。從2014年起，結合農村“三資”監管平臺的建設，實現了對村組開支的實時監控。六是責任追究。2009年，出臺了違反農村集體資產管理行為責任追究辦法，通過扣減薪酬、通報批評、建議罷免等手段，彌補村組干部違規難究的制度缺失。七是薪酬激勵。2011年，出臺了全市統一的農村干部薪酬管理辦法，通過規范薪酬結構、水平、發放、扣減等事項，建立自然增長、績效掛鉤、封頂補底等機制，解決鎮街之間農村干部薪酬結構不一、差距偏大、與工作績效脫節等問題，提高農村干部工作積極性。八是督查考評。從2012年開始，連續5年將村組增資減債等工作納入重點督查考評事項，考評結果作為評價鎮街領導班子落實科學發展觀工作實績的依據。九是陽光交易。從2014年探索開發集體資產網上交易系統，并于2015年10月成功開展了首批網上交易事項。十是村級預算。在2014年開展試點的基礎上，于2015年全面鋪開。通過統一規范村級預算的內容、表式和程序，使集體的收支更有計劃；通過明確市鎮有關部門委托村開展年度預算之外工作的要安排相應工作經費，切實減輕集體負擔。