北流農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市難點及建議

黃國勇

農(nóng)經(jīng)廣角

北流農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市難點及建議

黃國勇

北流市位于廣西東南部，毗鄰粵西，全市總面積2457平方公里，轄22個鎮(zhèn)、3個街道辦事處。2015年，北流市被列為全國集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點區(qū)。北流市在堅持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線的情況下，積極穩(wěn)妥推進集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點工作，出臺了一系列農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、交易、抵押融資、收益分配等配套文件，為北流集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市提供政策依據(jù)，并于2015年3月籌建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市搭建交易平臺。積極嘗試協(xié)議出讓、招拍掛出讓、作價入股、出租等入市方式，探索就地入市、整合零星農(nóng)地入市、城中村整治后入市等多種入市途徑，做到成熟一宗、入市一宗。同時，北流市建立了土地增值收益分配制度，根據(jù)集體經(jīng)營性建設(shè)用地不同入市途徑分別提取10% 至40%不等的收益調(diào)節(jié)金，其中出讓土地用途為工礦倉儲等用地的免收土地增值收益調(diào)節(jié)金，極大地提高了農(nóng)村集體和農(nóng)民的經(jīng)濟收益。但在試點工作中也遇到了以下一些問題。

入市主體問題。在試點中，一宗地分別屬于多個農(nóng)村集體經(jīng)濟組織共有或者如果一宗地屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有，根據(jù)《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，很難確定集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市主體究竟是誰。建議以全資方式設(shè)立共有土地專營公司、土地股份合作社等具有法人資格且從事土地專營業(yè)務(wù)的市場法人，經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員書面委托授權(quán)，在授權(quán)范圍內(nèi)代理實施集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，有效解決集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市主體問題。

安置用留用地入市問題。目前，集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市僅限于存量用地，并不包括新增的集體經(jīng)營性建設(shè)用地。但是在征地安置補償實踐中，集體經(jīng)營性建設(shè)用地用作留用地安置得到廣泛應(yīng)用，因而會出現(xiàn)較多的新增集體經(jīng)營性建設(shè)用地。作為村集體的發(fā)展用地，這些新增的集體經(jīng)營性建設(shè)用地如在手續(xù)完善的前提下不允許入市，不僅造成土地閑置和資源浪費，也會影響農(nóng)民收益。建議將安置用留用地納入存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍，對因征地返還給村集體的新增集體經(jīng)營性建設(shè)用地在完善手續(xù)后允許入市。

擬調(diào)整入市的地塊不符合土地利用規(guī)劃問題。北流市有部分需整治復(fù)墾調(diào)整入市的建設(shè)用地，在開展編制入市方案過程中發(fā)現(xiàn)擬調(diào)整入市的部分建設(shè)新區(qū)地塊不符合土地利用總體規(guī)劃，但地塊區(qū)位比較優(yōu)越，群眾意愿高漲，入市條件成熟。由于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市要符合規(guī)劃、用途管制和依法取得三個前提條件，那么擬調(diào)整入市的地塊不符合土地利用規(guī)劃如何入市？建議國土資源部門同意在建設(shè)用地規(guī)模總量不變的情況下，在有條件建設(shè)區(qū)外調(diào)整部分規(guī)劃，增加城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)劃預(yù)留。充分尊重群眾意愿，結(jié)合當?shù)貙嶋H，進一步完善規(guī)劃，對有經(jīng)營性用地需求、群眾意愿強烈的開發(fā)區(qū)周邊、城區(qū)周邊、產(chǎn)業(yè)需求突出區(qū)域的農(nóng)村集體用地，按照“多規(guī)合一”的原則和思路，調(diào)整完善土地利用總體規(guī)劃和修改完善城鄉(xiāng)規(guī)劃，修編農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)劃、林地保護規(guī)劃及其他相關(guān)規(guī)劃，使擬調(diào)整入市的地塊符合土地利用規(guī)劃。

土地使用權(quán)到期后產(chǎn)權(quán)處置問題。試點行政區(qū)域允許存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股，實行與國有建設(shè)用地使用權(quán)同等入市、同權(quán)同價。但集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地能否實現(xiàn)同權(quán)同價，最大的差異在于土地使用期限到期后產(chǎn)權(quán)的歸屬處置。北流市從2009年起開展農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)制度改革，農(nóng)村集體對土地支配權(quán)的意識極為強烈。目前北流市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市基本上均在合同中約定土地使用權(quán)到期后，土地及其地上建筑物無償歸集體所有。這與相關(guān)的法律法規(guī)有抵觸，導(dǎo)致集體經(jīng)營性建設(shè)用地難以實現(xiàn)與國有建設(shè)用地的同權(quán)同價。建議修訂完善相關(guān)法律規(guī)定，充分保障集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后土地及其地上建筑物的產(chǎn)權(quán)處置與國有建設(shè)用地使用權(quán)到期后處置一致，真正實現(xiàn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地的同權(quán)同價。

零星建設(shè)用地入市問題。北流市人多地少，特別是人均耕地較少，歷史上開展的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制工作比較深入，分田到戶較為徹底，同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展迅速，大部分存量建設(shè)用地為村莊內(nèi)零星、分散的集體經(jīng)營性建設(shè)用地。北流市集體經(jīng)營性建設(shè)用地點多面廣、布局散亂，若在原址按原用途流轉(zhuǎn)，既難以規(guī)劃，也不符合新農(nóng)村配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要。建議借鑒城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的方法，統(tǒng)籌平衡拆舊區(qū)和建新區(qū)的收益，充分合理利用村莊內(nèi)零星分散集體經(jīng)營性建設(shè)用地，提高土地利用效益。將村莊內(nèi)布局零星分散、不具備就地入市條件的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地整治規(guī)劃，以鎮(zhèn)為單位經(jīng)整治后調(diào)整異地入市。國土資源部門依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃，結(jié)合土地市場情況，統(tǒng)籌零星分散集體經(jīng)營性建設(shè)用地整治和調(diào)整入市計劃安排。

（作者單位：廣西壯族自治區(qū)農(nóng)業(yè)廳）