北流農村集體經營性建設用地入市難點及建議

黃國勇

農經廣角

北流農村集體經營性建設用地入市難點及建議

黃國勇

北流市位于廣西東南部，毗鄰粵西，全市總面積2457平方公里，轄22個鎮、3個街道辦事處。2015年，北流市被列為全國集體經營性建設用地入市試點區。北流市在堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線的情況下，積極穩妥推進集體經營性建設用地入市試點工作，出臺了一系列農村集體經營性建設用地出讓、交易、抵押融資、收益分配等配套文件，為北流集體經營性建設用地入市提供政策依據，并于2015年3月籌建農村產權交易中心，為集體經營性建設用地入市搭建交易平臺。積極嘗試協議出讓、招拍掛出讓、作價入股、出租等入市方式，探索就地入市、整合零星農地入市、城中村整治后入市等多種入市途徑，做到成熟一宗、入市一宗。同時，北流市建立了土地增值收益分配制度，根據集體經營性建設用地不同入市途徑分別提取10% 至40%不等的收益調節金，其中出讓土地用途為工礦倉儲等用地的免收土地增值收益調節金，極大地提高了農村集體和農民的經濟收益。但在試點工作中也遇到了以下一些問題。

入市主體問題。在試點中，一宗地分別屬于多個農村集體經濟組織共有或者如果一宗地屬于鄉（鎮）農民集體所有，根據《土地管理法》的相關規定，很難確定集體經營性建設用地入市主體究竟是誰。建議以全資方式設立共有土地專營公司、土地股份合作社等具有法人資格且從事土地專營業務的市場法人，經農村集體經濟組織成員書面委托授權，在授權范圍內代理實施集體經營性建設用地入市，有效解決集體經營性建設用地入市主體問題。

安置用留用地入市問題。目前，集體經營性建設用地的入市僅限于存量用地，并不包括新增的集體經營性建設用地。但是在征地安置補償實踐中，集體經營性建設用地用作留用地安置得到廣泛應用，因而會出現較多的新增集體經營性建設用地。作為村集體的發展用地，這些新增的集體經營性建設用地如在手續完善的前提下不允許入市，不僅造成土地閑置和資源浪費，也會影響農民收益。建議將安置用留用地納入存量集體經營性建設用地入市范圍，對因征地返還給村集體的新增集體經營性建設用地在完善手續后允許入市。

擬調整入市的地塊不符合土地利用規劃問題。北流市有部分需整治復墾調整入市的建設用地，在開展編制入市方案過程中發現擬調整入市的部分建設新區地塊不符合土地利用總體規劃，但地塊區位比較優越，群眾意愿高漲，入市條件成熟。由于集體經營性建設用地入市要符合規劃、用途管制和依法取得三個前提條件，那么擬調整入市的地塊不符合土地利用規劃如何入市？建議國土資源部門同意在建設用地規模總量不變的情況下，在有條件建設區外調整部分規劃，增加城鄉建設用地規劃預留。充分尊重群眾意愿，結合當地實際，進一步完善規劃，對有經營性用地需求、群眾意愿強烈的開發區周邊、城區周邊、產業需求突出區域的農村集體用地，按照“多規合一”的原則和思路，調整完善土地利用總體規劃和修改完善城鄉規劃，修編農村建設用地規劃、林地保護規劃及其他相關規劃，使擬調整入市的地塊符合土地利用規劃。

土地使用權到期后產權處置問題。試點行政區域允許存量農村集體經營性建設用地使用權出讓、租賃、入股，實行與國有建設用地使用權同等入市、同權同價。但集體經營性建設用地與國有建設用地能否實現同權同價，最大的差異在于土地使用期限到期后產權的歸屬處置。北流市從2009年起開展農村集體建設用地使用權制度改革，農村集體對土地支配權的意識極為強烈。目前北流市的集體經營性建設用地入市基本上均在合同中約定土地使用權到期后，土地及其地上建筑物無償歸集體所有。這與相關的法律法規有抵觸，導致集體經營性建設用地難以實現與國有建設用地的同權同價。建議修訂完善相關法律規定，充分保障集體經營性建設用地使用權期限屆滿后土地及其地上建筑物的產權處置與國有建設用地使用權到期后處置一致，真正實現集體經營性建設用地與國有建設用地的同權同價。

零星建設用地入市問題。北流市人多地少，特別是人均耕地較少，歷史上開展的家庭聯產承包責任制工作比較深入，分田到戶較為徹底，同時鄉鎮企業發展迅速，大部分存量建設用地為村莊內零星、分散的集體經營性建設用地。北流市集體經營性建設用地點多面廣、布局散亂，若在原址按原用途流轉，既難以規劃，也不符合新農村配套基礎設施建設的需要。建議借鑒城鄉建設用地增減掛鉤的方法，統籌平衡拆舊區和建新區的收益，充分合理利用村莊內零星分散集體經營性建設用地，提高土地利用效益。將村莊內布局零星分散、不具備就地入市條件的集體經營性建設用地，根據土地利用總體規劃、城鄉規劃和土地整治規劃，以鎮為單位經整治后調整異地入市。國土資源部門依據土地利用總體規劃和土地整治規劃，結合土地市場情況，統籌零星分散集體經營性建設用地整治和調整入市計劃安排。

（作者單位：廣西壯族自治區農業廳）