農村集體土地流轉的法律糾紛特點及對策

王秀玲

農村集體土地流轉的法律糾紛特點及對策

王秀玲

農民集體所有的土地，依其使用權的不同，分為承包經營用地、集體建設用地和宅基地三種形式。農村集體土地流轉是指土地所有權或土地使用權在不同經濟實體之間的流動和轉讓。農村土地流轉不僅有利于促進農業規模經營、提高農業生產效率，而且能把農民從土地上解放出來，加快城鎮化發展步伐。隨著國家惠農政策的進一步加大和土地效益不斷提升，農村因土地轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉而引發的糾紛大量涌現，成為影響社會和諧穩定的重要因素。

一、農村集體土地流轉法律糾紛特點

（一）糾紛類型呈多樣化趨勢。

1.涉及土地權利流轉的糾紛：土地使用權轉讓協議簽訂后，因無法辦理土地使用手續或因拆遷導致合同無法履行而發生糾紛；無法及時繳納土地租金，當事方要求解除合同或確認合同無效而產生糾紛；征地拆遷補償款已發放給土地租賃合同一方，因補償利益的歸屬和分配產生糾紛；新農村建設過程中，強制拆遷與對強拆行為的不服，村民與政府就行政強制拆遷行為是否違法產生糾紛。

2.涉及土地承包經營權的糾紛：我國現行土地政策和法律法規明確規定，土地承包經營權流轉不得改變土地的用途和性質。但是現實中仍然存在著許多土地改變其用途的現象。有的承包者在利益的驅動下，將農田改為魚塘、果園、林園或養殖基地，有的發包人對承包方擅自改變土地用途和性質的行為采取默許的態度；更甚者勾結村干部假借流轉之名變相將土地用于非農建設，致使農民喪失土地承包權。這些土地承包經營權流轉的不正常現象都是產生流轉糾紛的導火索。

3.涉及宅基地的糾紛：房屋所在地被納入征收拆遷范圍，出讓人起訴要求確認房屋或宅基地買賣合同無效糾紛；城鄉結合部地區，本集體經濟組織成員在本村已有宅基地的情況下，因看到土地的升值潛力，試圖通過繳納土地使用費，多分得宅基地糾紛；有的村民將自己的宅基地或房屋賣給城市居民后，由于城鎮的規劃開發，政府或開發商對農民進行拆遷補償，使原本價值不大的房屋身價倍增，看到了巨大利益，眾多賣房村民紛紛向法院起訴要求確認當年交易合約無效、收回原來賣的房屋。

4.涉及農民集體建設用地流轉糾紛：農村建設用地流轉糾紛往往是出現在所有人與實際使用人產生錯位的情況下。有的村委會擅自將村集體公共事業用地或公共設施用地有償轉讓給他人作建設廠房使用，并與他人簽訂土地使用補償協議，村里部分集體組織成員認為協議不合理，要求確認轉讓協議無效的糾紛也為數不少。

（二）糾紛類型呈復雜化趨勢。

1.人為因素多。以宅基地流轉為例，城中村、城鄉結合部地區的一些村民明知集體建設用地流轉行為本身存在瑕疵，并對其交易行為的性質和效力有明確的認知，仍將宅基地流轉給本集體經濟組織以外的個人，當發生征收或拆遷等情形時，轉讓人仍然會利用流轉行為本身的瑕疵提起訴訟，要求確認合同無效，從中獲利。

2.群體訴訟多。農村土地糾紛涉及面廣，在類似與政府、居委會的土地流轉糾紛中，如矛盾得不到及時、有效地處理，很容易使矛盾激化。加之部分農民法律意識淡漠，一些人受到蠱惑和煽動，不能控制情緒，導致群體性上訪事件發生。

3.糾紛解決難。農村集體建設用地流轉與國家政策或地方政府的政策緊密相連，法院審判的法律依據和裁判依據相對匱乏；集體建設用地流轉過程中，法律手續不完善的情況很多，給法院的執行和保全帶來困難；此類案件外界干預比較多，尤其是涉及征地拆遷的案件，與當地經濟社會發展穩定大局聯系緊密，稍有不慎，極易造成原、被告雙方不滿，產生涉訴信訪。

4.訴訟主體和法律關系日趨復雜。訴訟主體涉及村民與村組、同一塊地的幾個承包人、承包戶與政府，其法律關系既涉及一般的民事合同行為，又涉及侵權行為、行政行為。

5、刑事處罰措施缺乏。國家每年都進行土地執法檢查，檢查出的違法用地也不在少數，但受到刑事處罰的卻極少或只是罰罰款了事，起不到法律的震懾作用。

二、引發農村集體建設用地流轉糾紛的成因

（一）宅基地閑置與非法流轉并存，易引發流轉糾紛。城鎮化發展必然帶來部分富裕起來的農民舉家進城落戶或部分農民夫妻常年外出打工，致使農村宅基地大量空閑。雖然我國土地管理法明確規定“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準”，但是因為管理不嚴格，或者通過繼承等方式，農村村民一戶擁有多處宅基地的情況已成常態。依據現行法律規定，空閑的宅基地只能流轉給本集體經濟組織成員，該規定一方面造成宅基地的閑置浪費，另一方面也為違法流轉提供了空間。在經濟發達地區特別是城鄉結合部，農村宅基地通過房屋買賣、出租、抵押變相流轉已是普遍現象，流轉的宅基地占比在10%至40%之間，形成了自發的流轉隱形市場，易引發糾紛。

（二）農民權益受到侵害，導致農民與地方政府、農村集體經濟組織的糾紛。按照我國現行法律法規，增加建設用地除了征收途徑外，就是通過土地增減掛鉤。《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》規定，根據依法、自愿、有償、規范的要求，探索集體建設用地流轉，創新機制，促進掛鉤試點工作。項目區選點布局應當舉行聽證、論證，充分吸收當地農民和公眾意見，嚴禁違背農民意愿，大拆大建；項目區實施過程中，涉及農用地或建設用地調整、互換，要得到集體經濟組織和農民確認。涉及集體土地征收的，要實行告知、聽證和確認，對集體和農民妥善給予補償和安置。但是，實踐中違背農民意愿，強制農民上樓，強行推進增減掛鉤的行為較為常見。面對地方政府和農村集體經濟組織被上樓的農民始終處于弱勢地位，有時還要遭遇居住用地使用權、房屋合法性的困擾。當農民的權益被侵害時，他們與地方政府、農村集體經濟組織的糾紛就會發生。

（三）流轉秩序混亂，違規流轉導致糾紛產生。個別村干部以調整產業結構、發展規模化經營、招商引資為名，強制農戶交出土地對外出租；一些農村集體經濟組織不履行審批手續，直接將土地出讓、出租給企業或個人使用，并獲取收益，導致隱形交易大量存在；有的地方政府或村委會以招商引資的名義采取“以租代征”方式自建產業園，違規占用農民土地；新農村建設過程中，以村委會名義進行強制拆遷，建設“小產權房”，并私自流轉、非法流轉宅基地；有的企業和工商資本以發展觀光農業、休閑農業為名，進行一定規模的基礎設施建設；有的農村集體經濟組織為了追求經濟利益，以假入股、假合作的方式，將集體建設用地以出讓、出租的形式給企業使用，農村集體經濟組織和農民并不參與企業的經營管理，也不分享利潤、分擔風險，而是一次性收取或分期收取土地使用金。

（四）對農村土地流轉工作指導監督不力，農民法律意識淡薄導致糾紛產生。由于有些鄉鎮政府及村委會對農村土地流轉工作指導、監督不力，操作不規范，在承包或流轉過程沒有建立土地承包流轉管理制度，未履行交接手續，流轉登記臺賬混亂；有些集體土地流轉過程不公開、不透明，村集體在組織統一流轉農戶通過家庭承包方式取得經營權時，沒有書面委托書。少數基層干部私相授受、謀取私利的現象也有發生，侵犯了農民合法土地權益；有些村民由于對相關政策了解不透徹、不全面，處理土地流轉程序不規范形成糾紛；更多的情況是，農戶之間在轉包、互換、出租土地過程中采用“口頭約定”的方式，有的即使簽訂了書面流轉合同，內容也很不完善，合同概念不清、約定不明、權利義務不確定等問題比較普遍，為日后土地糾紛留下隱患。

三、保障農村土地良性流轉的對策措施

（一）處理好國家、集體、農民三者利益關系。農村集體建設用地使用主體是農村集體經濟組織，村民和農村集體經濟組織與其他單位和個人以土地使用權入股、聯營，共同興辦企業，但政府卻主導著農村集體建設用地流轉，通過征地方式變農村集體土地為國有土地，占有了農地轉用增值的主要部分，導致各級政府對流轉管得過死，政府收益分配比例過高，或者集體土地所有者繞開政府進行私下交易，侵占由國家投資帶來的土地增值收益，甚至出現集體土地使用者私下流轉的情況，造成集體和國家土地收益的雙重流失。因此，處理農村土地流轉糾紛首先要處理好國家、集體、農民利益分配的關系，特別要避免出現違約方因違約行為受益等情形。建立合理的國家、集體、個人土地增值收益分配機制，關鍵要使被征地農民分享土地增值收益的比例得到保證并有所提高。

（二）處理好司法權與行政權的關系。

人民法院應立足于其功能定位，充分發揮審判職能，依法化解農村集體建設用地流轉糾紛。例如，在集體建設用地流轉糾紛民事案件的審理過程中，多涉及對行政行為的審查和認定問題，這些行政行為通常是以證據的形式出現，審理時應嚴格限制對行政行為的司法審查，因為司法權和行政權各有行使權力的領域，并秉持不同的價值取向，而行政行為的出現大多只是作為事實認定或責任劃分的證據材料，其是否能夠成為認定民事案件事實的證據及責任劃分的依據，取決于其證據效力及證明力；在瑕疵行政行為對案件處理結果有重大影響的情況下，民事案件不應輕易對該行政行為做出評價，僅應做出對該證據是否采納的評斷；注重裁判文書說理和判后答疑工作，努力做到法律效果和社會效果的統一。行政部門應重點做好集體建設用地流轉行政許可審批等工作，特別是對問題比較多的“小產權房”問題，應按照占用土地的性質、購買目的及流轉對象進行分類治理，堅決打擊占用耕地以及投資性享受型“小產權房”；分類推進農村住房建設，例如撤村建居型、小城鎮集聚型、村莊整治改造型、逐步撤并型、整村遷建型等，以此改善農民居住條件；控制增量集體建設用地流轉，規范存量建設用地流轉。

（三）保障農民和集體組織的法律主體地位。

對農地所有權要在法律層面上給予確定，防止集體土地所有權隨意受到侵犯，實現土地資源的優化配置。黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，允許農民以轉包、出租、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。有條件的地方可以發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體。在土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍外，經批準占用農村集體土地建設非公益性項目，允許農民依法通過多種方式參與開發經營并保障農民合法權益。” 因此村集體經濟組織可用集體的土地來吸引投資或者籌集資金，把農村集體土地資產量化到集體經濟組織內各成員，形成股份共有的關系，這樣農民對土地可直接享有收益權，使村民人人成為股東，享有分紅權力。

（四）加強對土地流轉的監管，增強農民的法制觀念。

政府部門要以嚴格的程序，堅持公平、公正原則，維護市場主體間的公平競爭，監督檢查市場主體的經營活動。一是建立規范土地流轉機制的配套措施。除國家法律對集體組織的法律主體權限進行規范外，還需要制定配套的地方法規和規章。二是規范土地承包經營權。承包合同盡可能規范完善并予以公證，避免各類糾紛的發生和激化。對少數未簽合同或不規范的合同，要及時采取補救措施；三是嚴格執行土地管理法律法規。著重解決有法不依、執法不嚴、違法不究和濫用行政權力侵犯農民合法權益問題。

（五）建立健全土地轉讓糾紛的法律協調解決機制。

在糾紛的協調處理上，要盡可能了解集體建設用地流轉糾紛產生的歷史背景和社會原因，通過調解化解矛盾。要重視發揮村委會、司法所的調節作用，爭取鄉鎮政府和有關部門的支持和群眾配合。在調解過程中要注意了解和解決糾紛背后的深層次問題，盡量將土地糾紛大事化小，小事化了，防止矛盾升級。法院在受理糾紛案件時，要建立登記立案制度，明確專人負責。要選派有豐富經驗的辦案人員審理土地流轉糾紛案件。在審理有關土地流轉糾紛案件時，要耐心細致、客觀公正，以《物權法》、《土地管理法》、《土地承包法》及相應的司法解釋為主要依據，并結合司法程序制定具體的實施細則。

（作者單位：山東法官培訓學院）