把脈長江水資源
——五談長江經濟帶發展中的水資源保護戰略

主講人：陳 進

把脈長江水資源
——五談長江經濟帶發展中的水資源保護戰略

主講人：陳 進

長江跨越我國東西部的三大臺階，地形、地貌和水系復雜，自然資源豐富，生物及棲息地具有多樣性，自然景觀和歷史文化遺產豐富，不僅是我國第一大河，也是國家最重要的水源地，目前我國近5億人口的生活和生產用水依賴長江。長江經濟帶發展是我國新一輪改革開放戰略，目標是依托長江黃金水道推動我國東中西部協調發展，打造中國經濟新的支撐帶。長江經濟帶覆蓋上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、云南、貴州 11個省（直轄市），面積約205萬km2，人口和生產總值均超過全國的40%，長江經濟帶發展對于流域水土資源開發利用的需求巨大，雖然長江水量相對豐富，水質總體較好，但水資源保護存在一些難題，面對經濟帶發展需求，水資源保護壓力仍然較大，需要平衡生態環境保護與發展的關系，國家將長江經濟帶發展定位為綠色發展，將生態環境保護放在壓倒性的地位，就是希望探索出一套在不損害生態環境基礎上的跨區域經濟發展模式，走一條可持續發展道路。

長江通航河流3 600多條，通航里程總計7.1萬km，占全國內河比重達56%，其中長江干線從云南水富縣到長江口的通航里程就達2 838 km。長江航運設施現狀是：到2013年年底，長江干線已經擁有生產碼頭泊位3 893個，碼頭總延長384 944m，其中萬噸級及以上泊位360個。長江航道現狀是：到2014年，下游太倉到長江口航道維護水深為12.2m，南京到太倉航道維護水深在10.5～10.8m(分別為枯水期和洪水期水深，下同)，蕪湖到南京維護水深9.0～10.5m，安慶至蕪湖維護水深6.0～8.0m，武漢至安慶航道維護水深4.5～6.0m，城陵磯到武漢航道維護水深3.7～ 4.5m，宜昌到城陵磯航道維護水深3.2～4.5m，涪陵到宜昌航道維護水深4.5m，重慶到涪陵維護水深3.5～4.5m，宜賓到重慶航道維護水深2.7～3.7m。規劃到2020年，宜昌到武漢達到4.5m，武漢到安慶航道達到6m，安慶到南京達到6～10m。2015年,長江干流貨運量已經達到21.8億t，超過世界上內河航運最繁忙的三大河——密西西比河、萊茵河和多瑙河貨運量的總和。目前長江航道、航運設施和航運量等都已經達到世界第一的水平。

當前存在的主要問題是：①雖然過去十多年長江航道貨運量增加較快，但航運的質量和效益不高，絕大多數貨物是煤炭、石化產品、金屬礦石、砂石等大宗散貨，集裝箱等高效益的運輸量占比仍然較小。②長江岸線利用效率低。沿線城市各自為政，重復建設現象較為普遍，大部分岸線利用效率和碼頭集約化程度低，存在低層次、低水平開發利用現象。碼頭利用結構也不合理，深水淺用、多占少用，貨運碼頭多、公用碼頭少等問題突出，還有大量未規劃、未審批碼頭，占用了大量岸線資源，2015年，僅湖北省境內就有近40%的碼頭屬于此類。③長江上船舶管理不規范、規模化程度不高，平均單船航運能力在1 000 t左右，還有大量“三無船只”（無船名船號、無船舶證書、無船籍港）和眾多小型機動船，港航企業弱、小、散、軟的局面仍未根本扭轉，同質化競爭現象比較嚴重，航道的運輸潛力未能充分發揮。④水、鐵（路）、公（路）聯運程度不足20%，規模化的立體交通樞紐站網尚未建立，費稅重，物流成本高，交通企業總體經濟效益不佳。

隨著我國經濟發展進入結構調整期，傳統產業產能過剩問題突出，大宗商品需求量及價格下降，長江航運量增幅從2015年下半年開始停滯，液體和散貨等傳統貨物運輸量甚至出現下降趨勢，使在建和已經規劃的黃金水道及碼頭利用率和經濟效益存在風險。在去產能去庫存過程中，占比高達80%以上的散貨運輸量有下降的趨勢，至少不會明顯增加。所以，需要根據我國經濟發展的新形勢，重新審視和規劃長江黃金水道建設規模，目前最急迫的任務是航道、碼頭、船只和航運的提質增效，提高航運調度、安全生產和信息化管理水平，而不是簡單地擴大航運設施規模、航道標準和岸線利用率。

傳統的跨區域經濟發展模式一般是將勞動密集型產業、三高（高污染、高消耗和高排放）產業和占用大量土地資源的產業從經濟發達地區向欠發達地區轉移，這樣的發展模式顯然不適合長江經濟帶綠色發展的新要求，不僅會進一步損害中西部相對良好的生態環境，而且會加重地區間發展的不平衡。要保護好長江的生態環境，必須走可持續發展的道路，發展目標應該定位為綠色、健康、美麗、和諧。綠色表示長江經濟帶發展絕大部分的產業、企業及其產品應該建立在資源的高效利用、嚴格的污染物質排放和最低的生態環境影響上；健康表示長江必須滿足防洪和供水安全，并維護流域生態系統的健康；美麗表示要盡量保留長江自然的地理、地貌和水文環境、壯麗景觀和文化遺產；和諧表示人與水和諧、人與自然和諧，使長江流域成為宜居、文明、文化傳承和發展的地方。

長江經濟帶發展應該堅持綠色、創新、跨越、共享的模式，以長三角城市群、中游城市群和成渝城市群為龍頭，對外直接通過海上絲綢之路面向國際市場，對內以長江黃金水道為紐帶，促進流域內各區域產業轉型升級和跨越式發展，推進產業從東部向中西部科學有序地梯度轉移，帶動我國中西部地區經濟社會協調發展，并使中西部地區能夠快捷地走向海外。

在嚴格生態環境保護前提下，長江經濟帶發展不是沒有發展空間和途徑，而是前景廣闊，主要依據是：①保護好長江流域的碧水藍天，不僅有利于發展旅游和現代服務業，也有利于宜居城市建設和城市化發展，其中城市化是未來發展的巨大動力。②資源節約型和環境友好型發展模式是世界經濟社會發展的總趨勢，發達國家有大量成功的經驗可借鑒，我國經濟發展提質增效潛力巨大。③長江下游江面寬，航道標準高，長江下游兩岸分別相當于兩個海岸線，可以將我國海岸線延伸到內陸幾百公里，通過海運直達或者江海聯運等方式,不僅能緩解沿海岸線資源緊張的局面，也可以促進長江的內河航運，降低物流和通關成本。④中西部地區利用資源、環境和勞動力優勢，通過引進產業、項目、資金、科技、人才及管理經驗，必將提升當地經濟發展的質量，縮小與長三角地區的差距。⑤上海及長三角、中游城市群和成渝城市群將作為我國通向海外的窗口，積極參與國際競爭，有條件成為世界頂級城市，成為世界創業創新的中心。

流域上中下游，都需要堅持綠色發展理念，提高水資源利用效率，節約用水，減少廢污水排放。對于規模以上的入河排污口，應該實行計量，并嚴格監測和管理。指導農民科學施肥和使用殺蟲劑，控制化肥和農藥使用總量，治理大氣污染，嚴格控制面源污染。對于受污染水體進行綜合治理，恢復其生態和服務功能。嚴禁運輸船舶向河湖傾倒垃圾、排放廢污水，將垃圾和廢污水與城市市政公共處理設施銜接，使流動污染源得到有效遏制，保護水資源。

根據國內外大河流域經濟發展經驗、我國國情及長江流域的特點，長江經濟帶發展應該堅持以下基本原則和方式：①中西部應該優先引進高新技術產業，大力發展現代服務業，這樣不僅可以減小與長三角地區經濟發展的差距，又可以減輕生態環境壓力，使中西部地區的經濟結構符合未來發展方向，實現跨越式發展。②中西部有相對豐富和廉價的勞動力資源，應該充分發揮勞動力優勢，可以引進勞動密集型等產業，但應該設置更高的環境準入標準。例如，對于三高產業，應該將其轉變成資源高效利用和節能減排的綠色產業，可以借鑒發達國家經驗，如歐美的造紙企業，由于對廢污水進行深度處理，對廢棄物進行高效再利用，其處理后排放的中水都不低于排污口附近水域現狀水質標準，企業廢渣和污泥制造成肥料再利用，使造紙這一傳統污染產業成為綠色產業。③加大跨區域生態環境補償機制的建立，由國家、受益地區和受益企業三方面共同出資，建立長江生態環境保護補償基金，并實施上下游間的雙向補償機制。例如：如果上游地區向下游地區提供更優的水及水環境，下游地區應該向上游地區給予適當的補償，若上游地區水污染加重，則需向下游地區提供補償，使流域生態環境保護有持續的資金投入，體現生態環境保護的公平性原則。④加快生產要素（人才、勞動力、資金和土地等）在長江經濟帶中的雙向流動，提高生產要素的利用效率，促進生產要素、社會和文化資源在長江經濟帶區域間的暢通交流。⑤加快推進城市群和城市化建設步伐，促進高新技術產業鏈聚集效應和現代服務業的發展，提高土地資源利用效率，就近將大量農民工變為真正的市民，也有利于農村生態環境保護和農業現代化的發展。

流域綜合管理的實質是以水循環為核心的自然資源管理，與區域行政管理有顯著不同，管理的主要對象是地表和地下徑流產生的水資源的管理。由于水是人類生產生活和生態系統都需要的資源，所以流域管理涉及的部門和利益相關者眾多，需要建立起各利益相關方參與、協調的管理制度。我國的自然資源管理主要是分部門管理，而且比較強調行政管理，對于流域管理，也存在一些誤區，認為只要將涉水事務統一管理起來，就可以實現綜合管理，這樣做不但不可行，而且也不可能，即使在美國小政府、大社會的國家，涉水事務也是由多部門管理，沒有做到統一管理（田納西流域管理是一個例外）。美國的涉水事務分散在內務部、環境署、能源部和緊急事務管理署等多個部門、十多個獨立機構，而且他們實行的是分類分級管理，針對流域重大涉水事務，各方可以一起協商和確定，建立了合作協調的機制，如美國FLORIDA大沼澤濕地修復計劃就是由內務部、環境署和佛羅里達州政府及各領域學者共同負責和參與的項目，最后由美國陸軍工程師團實施。任何國家都不可能將自然資源所有事務劃歸一個部門管理，特別是像水這樣的自然資源，它的循環、利用和保護必然涉及許多部門、涉及每一個人，所以，應該建立以水行政主管部門為主體的流域綜合管理體制，其他各部門及主要利益相關方參與的協作機制。流域綜合管理方法除必要的行政管理外，主要是通過法律、技術、經濟和協商等方法對水資源開發、利用、保護等方面進行綜合管理，主要包括指導和組織各地區、各部門進行水資源綜合利用和保護規劃；咨詢或指導各地區、各部門進行與水資源相關的專業規劃；參與其他部門的發展和保護規劃；對于重大涉水事務，為各級政府提供技術指導和制定應急預案等。

目前流域管理主要是依據水法、防洪法、水污染防治法等法律對流域防洪、水資源開發和利用情況進行監督和管理，指導和協助地方政府和防汛抗旱指揮部進行防洪抗旱預報、應急方案制定和技術咨詢，負責對流域水文、水環境和水生態狀況進行長期觀測和分析，為國家、地方政府和流域經濟社會發展提供技術指導和服務。如果說過去長江流域管理的重點是江湖治理、保障防洪安全和水資源開發利用，以滿足經濟社會發展的需要，那么今后工作的重點必將轉移到洪旱災害的科學調度和管理及水資源、水環境和水生態保護上來，以保障經濟社會可持續發展，提高人們生活質量。

根據長江經濟帶綠色發展的新要求，目前看來推動出臺《長江保護法》更合適。建議未來的《長江保護法》應該從水資源、水環境和水生態保護角度出發，主要內容放在流域內各地區、各部門和利益相關者協商、交流平臺建設方面，建立上下游之間、左右岸之間、各涉水部門之間對于流域開發、利用、保護和水利工程聯合調度等重大事宜的協商機制，建立信息交流、監測、評估、監督和管理機制，保障各利益相關者能夠參與信息交流和利益補償。

近期，為了保證長江經濟帶建設在綠色發展模式下開展，對水資源保護提出以下建議：①大力發展綠色產業和循環經濟，減少污染總負荷。這不僅是未來產業發展的必然途徑，也是長江經濟帶發展大保護的新要求。應該在加強點源控制前提下，大力控制農業面源污染。在保護地表水前提下，加大地下水的保護和城市備用水源地的建設和保護力度。②推動水權制度、排污權交易和生態補償機制的建立，利用經濟杠桿，提高水資源使用效率，鼓勵水權擁有者或者使用者保護水資源，并給予保護者必要的經濟補償。③加強監測、評價能力建設，建立主要污染源和排污口信息系統，實行排污信息發布機制，監督和公布污染主體，建立跨行政區水資源保護評價和考核制度，違法必究，執法必嚴。④完善水污染控制、水資源保護技術標準體系，按照水功能區管理要求削減入河排污總量，提高規模以上排污口排污控制標準，達到規劃水平年的水功能管理目標。⑤建立突發水污染事故排除、水利工程調控和備用水源啟動應急預案，及時排除突發水污染事故影響，保障供水安全。⑥建立各部門和利益相關者參與水資源保護和水污染治理的機制，發揮政府和市場兩方面的積極性，推動水利、水務和水生態修復市場建設。大力推行節水型社會建設，引導建立全社會廣泛參與水資源保護的機制。

堅持綠色發展模式，減少廢污水排放總量，控制面源污染，嚴格水資源管理和全體公民廣泛參與，不僅長江經濟帶發展可以達到預期目標，長江流域生態環境也會得到不斷改善，實現人水和諧、人與自然和諧。

（主講人簡介：陳進，水利部長江水利委員會長江科學院副院長，教授級高級工程師。）

編后：“把脈長江水資源”系列講解至此結束。經過陳進副院長這“五講”，相信讀者對長江水資源已有了全面的認知與了解。希望通過欄目內容的傳播，實現引導讀者強化綠色發展理念、增強水資源節約保護意識的初衷，并對有關部門開展長江經濟帶建設相關工作提供切實的幫助。