疏勒河流域水權試點工作存在的問題及對策

2016-04-07 07:02:27張景蘭

水利規劃與設計 2016年8期

張景蘭

(甘肅省疏勒河流域水資源管理局，甘肅玉門 735211)

疏勒河流域水權試點工作存在的問題及對策

張景蘭

(甘肅省疏勒河流域水資源管理局，甘肅玉門 735211)

水權改革是通過優化水資源使用結構、保證水資源可持續利用和經濟發展轉型的有效手段，也是保障生態水使用和實現生態平衡的有效途徑。結合疏勒河流域正在推進的水權試點工作，作者就試點工作中存在的問題進行了剖析和思考，并提出了對策建議。

水權分配;制度建設;問題;對策建議

DO I:10.3969/j.issn.1672-2469.2016.08.005

2014年，甘肅省被水利部確定為全國七個水權試點省份之一，主要在疏勒河流域開展行業和用水戶之間水權交易，試點區為疏勒河干流區玉門、瓜州2個縣(市)和甘肅礦區。水利部與甘肅省人民政府于2015年2月聯合批復了《甘肅省疏勒河流域水權試點方案》。主要任務是:以流域為單元，統籌考慮流域上下游和生態用水需求，對納入取水許可管理的取用水戶開展取水權的核定，對農業灌溉用水探索用水權確權工作，開展灌區內農戶間、農民用水戶協會間、農業與工業間等不同形式的水權交易，建設水權交易平臺和建立水權水市場監管配套體系。

1 試點工作進展情況

自啟動流域水權試點工作以來，甘肅省水利廳、酒泉市政府和省疏勒河管理局高度重視，認真落實水利部、省政府對于水權試點工作的部署要求，做了一些基礎性工作。

1.1 成立領導機構，開展宣傳動員

省市縣和省疏勒河管理局分別組建了水權試點工作領導小組及辦事機構。省級領導小組辦公室印發了《甘肅省疏勒河流域水權試點工作方案》。酒泉市和省疏勒河管理局根據時間節點細化工作內容，編印了《水權制度建設資料匯編》和《水權試點宣傳知識問答》等材料，適時舉辦了水權制度建設培訓班，組織干部職工深入灌區，大力宣傳水權改革的目的意義和有關政策，普及了相關知識，提高了基層服務對象的認識和參與水權制度建設的積極性。

1.2 抓好基礎工作，奠定改革基礎

一是酒泉市政府和省疏管局對流域內各取用水單位重新核定許可水量，發放取水許可證，對全流域農業灌溉面積和各行業用水戶進行了調查摸底，對各自轄區(灌區)水資源總量控制指標進行了分解，下達了2014年至2030年縣級行政區、鄉鎮各行業各單位和疏勒河干流區地表水水量分配控制指標，將水量分配到了農民用水戶協會和灌區用水單位;二是省疏管局會同地方水務局進一步完善了農民用水戶協會，通過健全配水計量體系、末級渠系建設管理體系、收費體系和協會制度體系，實行“一事一議”和面積、水費、水價、水量“四公開”，實現在試點區農民用水戶協會的全覆蓋，確立農業用水權確權主體;三是省疏管局通過在流域昌馬、雙塔和花海3個灌區灌區內選取“百畝實測點”20個，面積2225畝，實測地塊354塊，連續多年對灌區內主要農作物和新興作物灌溉定額進行實測，為農業水權確權提供提供數據支持;通過建立三座水庫出水口和全灌區主要渠道引、分水口水情監測斷面，推行互聯網+水務管理實現了運行工況、流量等的實時動態監測，為全局調度計劃的嚴格執行和監督，各級渠系利用率的測算提供了準確的數值依據，為水權試點工作奠定了基礎。

1.3 籌建水權交易平臺，推進水權制度建設

2016年2月，酒泉市政府編印了《甘肅省疏勒河流域水權試點水資源使用權確權實施方案》，明確了流域水權試點試點工作的確權主體、確權對象、確權條件、確權程序和確權斷面，提出了確權基本原則、總體思路、實施流程、實施進度以及保障措施等。省疏勒河管理局配合酒泉市政府研究建設確權登記數據庫，并委托相關單位開展流域水權交易服務平臺建設。省水利廳委托省水利投資有限責任公司積極籌備搭建省級水權交易信息平臺，并結合《敦煌水資源合理利用和生態保護規劃》，建立和制訂甘肅省水權水市場建設指導意見、疏勒河農業用水確權登記制度和水權交易管理辦法，推動疏勒河流域水資源管理條例出臺，研究探索水權交易價格形成機制，逐步推行農業用水超定額累進加價制度。

2 試點工作中存在的問題

2.1 灌區用水戶節水意識不夠

一是灌區耕地畝均用水量偏高疏勒河流域有26.92萬人農業人口，194.76萬畝農田有效灌溉面積、191.26萬畝實灌面積。由于人均灌溉面積較大，耕作精細化程度不高，農戶節水意識不強，節水措施落實不到位，造成畝均用水量偏高。二是灌區現行水價偏低。根據2012年甘肅省發改委核定灌區的運行水價為0.15元/m3，成本水價為0.24/ m3，而目前流域試點區農業現行綜合水價為0.111元/m3，工程維修和折舊費長期無法按預算管理標準正常計提，灌區水利工程運行維護管理經費嚴重不足，水價倒掛現象嚴重，取用水戶節水的內生動力不足，既不利于農業節水和水權確權水量的落地。

2.2 農業、生態和工業用水需求差比大

一是區域農業用水占現狀用水總量的94.5%，在總量指標約束下，依然有17.9萬畝計劃外發展灌溉面積不能取得水資源使用權，在確權登記中或存在實施阻力與社會風險。二是試點區屬生態脆弱區域，地方政府按照綠色發展理念持續加大試點區生態建設力度。疏勒河承擔著跨市級區域的生態調水任務，免費輸送生態水給水管單位造成了很大的壓力。三是當前經濟下行壓力較大，試點區域內新興工業企業偏少，現有工業項目用水需求逐步下滑，行業間水權交易不活躍。疏勒河流域對區域生態保障作用十分突出，區域生態環境用水保障程度較高。

2.3 試點區水權改革基礎較為薄弱

一是試點區田間工程配套率低，斗口和井口監控計量設施不完善、標準化程度不高，取水精細化管理尚處于起步階段。薄弱的基礎設施直接影響確權水量的計量與監控，農業灌溉用水精確計量在短期內難以實現。二是目前敦煌項目水利工程已基本完成，水權試點和最嚴格水資源管理制度的目標已非常明確，確權水量按“三條紅線”指標確權與實際用水量有較大差距，落實難度大，如何加大節水力度，完成三條紅線目標，已成為一項艱巨任務。

2.4 法律制度體系不完善

一是有關疏勒河流域水資源管理和生態保護的相關法律、法規和條例還沒有建立和出臺。二是疏勒河流域橫跨兩省、五縣(市)，都有相關水資源管理機構，還有國土、環保、林業等行業管理機構行使職權，流域管理中存在職責不明、交叉管理等現象。三是目前疏勒河流域地下水由地方水務部門管理，干流地表水由疏勒河管理局管理，流域水資源綜合利用、有效保護的管理職能得不到很好的落實，不利于社會、經濟和生態可持續發展。

3 對策與建議

3.1 強化宣傳培訓，提高節水意識

全方位大范圍加大宣傳力度，利用電視、報紙、網絡等媒體，采取印發宣傳資料、加強"水利改革”網絡專欄建設和制作課件在灌區反復培訓講解等方式，大力宣傳流域水權水價試點工作，向灌區群眾講解水資源緊缺、水的商品性以及水權改革的意義和程序，提高廣大用水戶的水危機意識，轉變用水觀念。為進一步推進水權、水市場和節水型灌區建設營造良好的用水環境。

3.2 結合項目規劃，推進制度建設

針對《敦煌水資源合理利用與生態保護綜合規劃》中的水權制度建設和疏勒河流域水權試點工作都包含了水權分配和制度建設內容，但所涉及的范圍、面積、水權水量及工作側重點又有所不同，建議將敦煌規劃水權制度建設與水權試點工作有機結合，建立健全適合流域水權水價改革的制度體系。

3.3 增加試點投入，改善基礎設施

建議國家投入資金對試點區斗口計量設施、信息化建設、田間配套設施、節水改造項目、河道疏浚和農田精細化管理等方面進行改造和提高，同時加大水權試點工作經費投入，改善灌區基礎設施，保障試點工作穩步推進。3.4 出臺政策制度，保障改革成果

針對不同使用途徑、不同行業或同行業之間的水權分配，沒有明確的法律規定，在取水許可管理中對擅自取水、超額取水、改變取水用途的損害賠償機制缺失，容易造成有限水資源的濫用和浪費的現象，建議盡快出臺水資源用途管理制度。按照中央和省上加快推進水利改革發展的有關精神，建立流域生態用水補償機制，解決水管單位經費壓力，激發其改革動力。三是建議省上盡快制訂出臺《甘肅省疏勒河流域水資源管理條例》，加快推動灌區農業水價改革，推進實行灌區農業用水超定額累進加價制度，逐步完善疏勒河水價形成機制，保障水權改革成果。