山地丘陵城市總體規劃實施研究

賀 偉 光

(晉城市規劃設計研究院，山西 晉城 048000)

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山地丘陵城市總體規劃實施研究

賀 偉 光

(晉城市規劃設計研究院，山西 晉城 048000)

從山地丘陵城市空間拓展規律、發展速度、動力機制等方面，探討了晉城市城市總體規劃實施中存在的問題，并分析了實施不力的原因，提出了山地丘陵城市總體規劃編制和實施的改進建議。

城市規劃，山地丘陵城市，基礎設施，土地

0 引言

《晉城市城市總體規劃(2008—2020年)》于2008年編制完成，2009年經山西省人民政府批準正式實施。考慮山地丘陵地形條件，規劃確定了“高速環繞、六區聯動、組團發展”的城市空間布局構架，即中心城市由原來的“一城三區”擴展到了“一城六區”，建設用地規模由49.2 km2擴展到了76.2 km2，在規劃引導下城市規模跨入大城市行列[1]。經過近7年的規劃實施，各區建設快慢各不相同，用地擴展速度不一。

1 總規實施中存在的問題

1.1 城市發展速度較慢，低于預期發展水平

至2015年中心城市建設用地規模達到59.26 km2，相對于城市總體規劃編制初的2007年增長了6.45 km2，年均增長1.29 km2，低于城市總規預期的年均1.62 km2發展速度。從城市各組團增長情況來看，主城區增長最多，其次是南村區、北石店區、巴公區、金村區、高都區[2]。在新增各類城市建設用地中，按從多到少排列分別為：居住用地、道路與交通設施用地、工業用地、綠地與廣場用地、公用設施用地。

總的來說，新增用地主要由人口城鎮化和對住房剛性需求帶來的。顯然僅僅依靠人口增長帶動城市建設的結果就是發展動力不足。

1.2 城市發展動力不足，缺乏產業發展支撐

近7年來，城市產業發展不夠，新增企業寥寥無幾，尤其是落戶到城市產業園區的企業更少，這是導致城市增長速度較低的一個主要原因。工業用地在各類用地增長中偏低，工業用地增長主要集中在主城區，而作為城市主要產業園區的南村區和巴公區因為基礎設施落后等原因導致工業用地增長很少。工業用地增長較少，意味著產業發展速度不快，產業發展較慢就會導致城市發展動力不足，嚴重影響城市建設速度。

1.3 城市發展方向有偏差

從城市新增用地圖中可以發現：主城區向東和東北發展最多，這主要與新建道路、區位優勢、地形因素和發展慣性有很大的關系。

主城區、金村區、北石店區之間的組團分割綠地受到了侵占，受利益驅動和開發改造成本低等因素影響，三區有連片發展的趨勢，受限于長晉高速公路、陵沁一級路，三區還是應獨立發展，需要加強規劃控制和實施監督，防止連片發展。

1.4 城市建設重點與規劃不相符

按照城市近期建設規劃，城市建設重點應是金村區，金村區作為市級科研教育基地，其地位、作用是僅次于主城區，但是由于金村區“一窮二白”，沒有企業，沒有發展動力，導致金村區建設非常緩慢；反而是北石店區依托晉煤集團，城鎮化進程大大加快，改造了暢安路，對道路兩側棚戶區進行了全部改造，城市面貌煥然一新；南村區依托金匠工業園區的建設，也修通了幾條城市道路，南村區的居住環境大有改善，基礎設施建設也逐步配套。

2 總規實施不力的原因分析

2.1 政府基礎設施投入不夠

政府受財政收入影響對城市基礎設施建設投入不多，近年來基礎設施的投入主要是在道路、燃氣基礎設施的建設上，受地形條件制約，主要是在地形條件較好的區域進行基礎設施建設，而在地形條件較復雜的區域政府因資金原因并沒有進行大規模基礎設施建設。政府應該有計劃地主動地實施城市道路等市政設施項目，以市政設施建設帶動城市組團的發展，避免在一個城市組團過多或者過快開發，從而導致城市其他組團的發展緩慢。

2.2 行政區劃的制約

新版總規突破了城區的行政界線，把屬于澤州縣的南村鎮、金村鎮、巴公鎮、高都鎮均納入了中心城市2020年的建設用地范圍，但是近7年來行政區劃還沒有完成調整，南村區、金村區、巴公區、高都區在規劃建設審批手續上很多都還是在澤州縣建設局審批，導致多頭管理和建設混亂。澤州縣與城區這種蛋黃式的空間關系帶來了一系列建設管理問題，嚴重制約城市的建設和發展，亟需改變和調整。

2.3 政府引導的缺乏

雖然總體規劃把遠在20 km以外的巴公鎮納入城市建設用地范圍，但是由于快速交通通道沒有建立、基礎設施建設滯后、居住環境較差、公共服務設施缺乏，集聚、吸納人口非常有限；在主城區沒有完全開發完畢的情況下，人口很難自然向其他片區轉移，自然會陷入一種“主城區人口難以外溢，其他城市組團人口難以集聚”的發展怪圈。政府應該加強引導，從政策、資金等方面應給予其他城市組團扶持，以促進城市組團的快速發展。

2.4 政府政策的影響

城市規劃是一項公共政策很強的規劃，受行政干預影響較大。城市的發展和建設受國家政策、地方發展計劃的影響，政策往往會出現“朝令夕改”的現象，政府的政策往往不連續，現任政府不承認上屆政府的政策，導致城市建設斷斷續續，甚至傷害了愿意投資城市建設的人。從目前來看，黨和國家禁止奢侈浪費，一味盲目擴大城市規模，倡導走精細化的舊區改造道路，這或多或少會對晉城市幾個新區的開發建設帶來一定的影響，城市新區的建設可能會更加緩慢。

3 如何編制好山地丘陵城市的總體規劃

3.1 合理預測人口規模及用地規模

山地丘陵城市受地形條件影響，建設用地較為緊張，并且適宜建設用地多是零散分布，在用地上一定要走集約型發展道路，更為關鍵的是在編制總體規劃時要合理預測人口和用地規模，從源頭上遏制規模過大。在地形條件復雜的城市需要對用地進行工程處理來節約使用土地，避免盲目跨越式組團發展。

3.2 因地制宜，立足實際，對土地進行適宜性評價

對城市周邊用地一定要進行土地適應性評價，除了考慮地形、坡度、陡坎等地形因素外，還要考慮一些特殊的因素，比如晉城市是煤炭資源型城市，應考慮煤炭采掘區和采空區的影響，應把這些因素綜合考慮，對城市周邊用地進行綜合判斷，以確定土地的可利用性。《晉城市城市總體規劃(2008—2020)》在對用地進行評價時，從土地適宜性評價、建設適宜性評價、開發限制評價三個層面進行分析，選取了高程、坡度、坡向、生態、交通路網、煤炭采掘區、采空區、市政設施、社會設施、重大廠礦、城中村、集中綠地進行綜合評價，最終得到城市周邊適宜性建設用地圖。基于遙感/GIS技術的生態敏感性分析使評價結果更加科學準確，操作更加便捷高效，結果可以作為山地城市空間布局的重要支撐和依據。在具體操作中應根據各個研究地區的生態特點，加強對生態敏感性評價指標體系的深入研究，因地制宜地選擇關鍵的生態環境因子，合理確定權重，力爭使評價結果更加客觀準確[3]。

3.3 劃定城市空間增長邊界

十八大以來，中央和國務院多次要求各地要盡快劃定城市空間增長邊界。確定城市空間增長邊界不僅不會影響城市建設發展，反而會使城鄉建設真正走上集約節約發展之路。晉城總規要在充分考慮現狀城市發展的特點以及建設用地的自然分割，考慮城市發展方向及遠景用地要求和城市生態保障的控制要求(如任莊水庫、丹河濕地公園等)，同時盡可能與行政區劃相協調或以山體、河流等自然地形以及高速路等屏障來劃定城市空間增長邊界。

3.4 先做減法，預留生態用地，同時加強監督和控制

眾多實踐表明，以建設用地布局規劃為主的傳統城市規劃理論已不能滿足人們提高環境質量、建設生態城市的要求，城市規劃需要逆向思維來應對變革時代的城市空間拓展[4]。對于山地丘陵城市，地形是制約因素，同時較容易造就富有變化的城市景觀。在山地丘陵城市更要注重生態環境保護，加強水土保持，構建“山、水、綠、城”和諧共生的城市特色。對于山地丘陵城市的各組團之間要做好組團間綠地保護和監管，要主動進行控制，預留出組團綠地。

3.5 注意組團間距離，加強交通建設，提高組團間可達性

組團城市的布局關鍵是要處理好集中與分散的“度”，既要合理分工、加強聯系，又要在各個組團內形成一定的規模，使功能和性質相近的部門相對集中、分塊布置，組團之間必須要有快捷的交通聯系[5]。組團城市發展模式的弊端之一就是道路交通聯系不便，尤其是距離主城區超過20 min的車程會直接影響通勤和生活成本的提高。晉城總規確定的巴公區、高都區距離主城區較遠，到目前為止僅僅有環城高速公路這一條快捷通道聯系主城區，快捷通道的不足在一定程度上也影響了巴公區和高都區的發展。

[1] 華中科技大學城市規劃研究院，晉城市規劃設計研究院.晉城市城市總體規劃(2008—2020)[Z].2008.

[2] 晉城市規劃設計研究院.晉城市城市近期建設規劃(2010—2015)[Z].2010.

[3] 劉愛華，謝正觀，王家卓.GIS技術在山地城市生態敏感性分析中的應用[J].中國科學院研究生學報，2012，29(4)：455-459.

[4] 邱 強.“反規劃”理念在山地城市空間拓展中的應用[J].規劃師，2006(4):26-29.

[5] 吳志強，李德華.城市規劃原理[M].第4版.北京：中國建筑工業出版社，2010.

Research on overall planning implementation of mountainous and hilly cities

He Weiguang

(Jincheng Planning & Design Institute, Jincheng 048000, China)

From the spatial development law, development speed, dynamic mechanism and other aspects of mountainous and hilly cities, this paper discussed the existing problems in Jincheng city overall planning implementation, and analyzed the causes of ineffective implementation, put forward the improvement suggestions of city overall planning and implementation of mountainous and hilly cities.

urban planning, mountainous and hilly city, infrastructure, land

1009-6825(2016)34-0023-03

2016-09-23

賀偉光(1982- )，男，碩士，工程師，國家注冊城市規劃師

TU984

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