山東省提升灌區管理水平的實踐和思考

孫凱，潘昊斌，劉騰

（1.聊城市位山灌區管理處，山東　聊城　252000；2.章丘市水利局，山東　章丘　250200；3.德州市水利局，山東　德州　253014）

山東省提升灌區管理水平的實踐和思考

孫凱1，潘昊斌2，劉騰3

（1.聊城市位山灌區管理處，山東聊城252000；2.章丘市水利局，山東章丘250200；3.德州市水利局，山東德州253014）

分析了山東省灌區建設管理現狀及灌區管理中存在的農業水價改革難、水價形成和管理機制不健全，以及現代化發展相對滯后等問題，提出建立富有活力的新體制和新機制的建議。

山東省；灌區管理；體制改革

1　基本情況

山東省共有大型灌區（設計灌溉面積2萬hm2以上）共48處（不含青島2處），居全國第2位，占全國數量1/8，有效灌溉面積205.27萬hm2；中型灌區（1～2萬hm2）444處，有效灌溉面積90.2萬hm2。山東省分別于1997年、2001年開始實施大型灌區續建配套與節水改造和農業綜合開發中型灌區節水配套改造，重點對灌區骨干工程及配套建筑物進行襯砌、改造。全省共有48處大型灌區列入國家規劃，骨干工程規劃投資108.24億元。共有152處重點中型灌區列入國家規劃。截至2015年6月，實施了39個中型灌區節水配套改造項目，總投資7.01億元，其中中央投資3.65億元，省財政配套1.39億元，市縣配套1.97億元。累計疏浚、襯砌渠道1 153 km，改造各類建筑物2 128座。

通過實施節水改造工程，大中型灌區骨干工程體系得到了不同程度的改善，灌區管理能力持續增強，灌溉效果得到改善。一是節約了水資源，減少了水的滲漏，灌區灌溉水利用系數從改造前的不到0.4提高到目前的0.5以上，年節水12.6億m3。二是提高了用水效率，改造后的渠系水利用系數提高到0.7以上，畝均毛用水量由原來的每畝353 m3降到每畝247 m3，灌溉周期縮短3～5 d，用水效率顯著提高；三是增加了糧食產量，共新增、恢復灌溉面積17.6萬hm2，改善灌溉面積87.07萬hm2，畝均糧食產量提高150 kg，年增糧食生產能力近20.5億kg；四是改善了灌區生態環境，增加了供水能力，為灌區內工農業生產生活用水提供了保障，取得了良好的生態效益。

2　主要的經驗做法

2.1狠抓項目建設管理

一是嚴格制度管理。嚴格執行項目管理有關規定和“四制管理”，全面實行第三方質量檢測制度或實行項目法人代建制管理，確保工程建設質量。二是加強組織管理。在確保灌溉用水和生活供水情況下，合理避開汛期和冬季，加大設備、人員投入，確保項目按節點完工發揮效益，引黃灌區一般在春灌前渠道清淤期間安排實施土方工程，同時進行襯砌板預制，待春灌結束后即開展渠道襯砌工作，大大壓縮了施工工期。三是推廣成熟穩定的新技術、新材料。探索降低工程成本，提升節水成效，大中型灌區骨干渠道大部分采取全斷面襯砌，田間工程普遍推廣管道輸水，大幅減少了水資源浪費，極大提升了水的利用效率。四是加強監管督導力度。投資計劃下達后，省里制定年度工作方案，明確各項目的責任人和進度時間節點，事中加強調度，對進度慢的灌區，采取通報、下發督導函、現場辦公及告知當地政府等方式，合力推進工程建設進度。

2.2積極推進灌區管理改革

不斷深化灌區管理體制改革，大型灌區中有42處管理單位完成水管體制改革，工資和保障政策基本得到落實。同時通過渠堤承包、生態旅游等建設豐富經營手段，確保灌區良性發展。田間工程在進行小農水重點縣等項目改造的同時，不斷加強灌區支斗渠以下工程的管理，積極推進用水合作組織參與灌溉管理，努力提升灌區管理水平，借助基層水利服務體系建設，全省大型灌區成立農民用水合作組織2 819個，覆蓋率80%以上，充分調動農民自覺維護管理的積極性。

2.3注重灌區人才培養，加強灌區能力建設

結合灌區管理體制改革，水管單位按照事業單位改革有關規定和精簡高效原則，全面推行人員聘用制度，按崗聘人。通過引進社會資金、轉變豐富經營機制，建立工程良性運行機制，提高收入，穩定人才隊伍。通過招考、招聘等方式引進人才，優化人才結構。通過定期培訓、外派學習、觀摩考察等，不斷提高人才素質，夯實、壯大人才力量。建立健全各項人才激勵、崗位考核、制度監督等政策，嚴格責任制度，不斷提升灌區管理水平。科學規劃用水計劃，建立用水服務隊，構建信息服務平臺，全面提升灌區灌溉服務水平。

2.4積極構建信息化、生態化灌區

灌區通過建設水情、田間土壤墑情、水位監測采集、水閘自動控制等系統，一方面降低了辦公成本、灌溉成本，提高灌區現代化管理水平和服務能力，另一方面為灌溉管理決策提供數據，更科學進行引配水管理。灌區通過大量引用地表水資源補充地下水，增加環境供水，促進地表水和地下水合理利用。通過推廣覆淤還耕，促進灌區生態恢復，還耕于民，增加農民收入，促進當地經濟社會、生態發展。

2.5促進農業可持續發展

灌區初步形成了具有一定規模的灌排工程體系，成為工農業生產用水以及生態環境用水等促進經濟社會發展的重要基礎設施。通過渠道襯砌、建筑物改造，節水效益顯著，水資源浪費現象普遍下降，供水保障率逐年提升，有效灌溉面積穩步提高，農作物畝均用水量普遍下降，當地糧食增產明顯，農民收入增加，有力保障了糧食生產安全，促進了農村、農業可持續發展。

3　存在的問題

3.1規劃建設內容和投資難以滿足現實需求

規劃標準低，內容不完整。原規劃未考慮管理設施、現代化測水量水設施及信息化建設等內容；剩余投資缺口較大，目前規劃剩余投資28億元，這個數字是按照1999年的物價水平和建設標準測算的，按照現實價格水平測算，完成規劃剩余任務尚需投資約110億元。另外，根據對已完成原規劃投資的灌區調研情況，已完成節水改造任務僅占原規劃的42%，新增有效灌溉面積僅占規劃的67%，未達到原規劃目標。

3.2農業水價改革難，水價管理機制不健全

農業終端水價尚未全面推開。目前灌區執行的農業水價遠低于成本水價，總體低于50%，灌區經常性虧本運行，入不敷出。另外，水管單位執行的防洪排澇、生態環境供水等社會公益任務，未得到應有的財政補償；水管單位對城鎮供水企業的水價普遍偏低，且調整困難。科學的水價形成和管理機制尚未建立，灌區水管單位政策性虧損大，直接影響到工程的日常管護，影響灌區效益發揮。

3.3農民用水戶協會效能需進一步提高

灌區大多存在運轉經費保障不足、農民用水合作意識淡薄及利益訴求多元化等情況。當前農民用水合作組織還處于起步和探索階段，已組建運行的各種形式的農民用水合作組織則專業化程度高低不一，市場發育不夠。

3.4亟需增強灌區人才支撐能力

部分灌區水管體制改革不深入，單位內部競爭機制不健全，個別灌區“兩費”未全部落實到位，職工工資待遇低，落后于山東省水利行業的平均水平和當地平均收入水平，影響職工積極性。灌區工作多處于基層，工作條件相對艱苦，加之待遇不高等因素，影響灌區高素質人才的引進工作，限制了灌區工作隊伍整體素質的提高。

3.5灌區現代化發展相對滯后

一是灌區水資源短缺和供需矛盾突出，是灌區服務農業發展主要瓶頸；二是灌區基礎設施改造繁重，成為改善灌溉條件的薄弱環節，急需加大投入，進一步改善工程條件，更好地支撐現代化農業發展；三是灌區管理模式單一，發展模式單一，信息化建設更新換代快，難以跟上形勢發展，現代化的管理手段少，不適應現代農業發展。

4　意見與建議

4.1繼續加大灌區節水改造投入力度

目前大型灌區節水改造僅完成了規劃任務的30%左右，據測算的剩余骨干投資規模，到2020年基本完成改造任務，每年需要投資14億元；按照國家規劃，山東省2015—2020年重點中型灌區項目改造任務87處，今后每年需要安排約14處灌區完成改造，同時需要實施多期項目才能完成骨干渠系全面配套改造。建議繼續加大大中型灌區節水改造工程資金投入力度，修訂大型灌區原規劃，增加投資規劃，滿足灌區現代化發展實際需求，同時提高國家單個中型灌區項目補助額度，全面提升整個灌區節水能力和配套水平。

4.2繼續深化管理體制綜合改革

雖然全省大部分灌區、管理單位已通過水管體制改革驗收，但標準較低，水管體制改革不徹底，據調研，約2/3的灌區維修養護經費投入嚴重不足，渠道淤積、建筑物損壞得不到及時維修，影響了工程運行和綜合效益的發揮。灌區水費標準低，水量計量設施不完善、農民對水費的抵觸等條件制約，水費收繳困難。建議國家進一步充實完善內部改革、管養分離、社會保障有關辦法和制度，加強兩費重視力度，尤其是落實好土地出讓收益計提農田水利資金可用于工程管護的政策，著重建立相對穩定的財政投資渠道，真正將這一政策落到實處。

4.3深入推進水價改革

加快農業水價綜合改革步伐，將農業供水各個環節水價納入國家價格管理范圍，推行到農戶的終端水價制度。加大農業灌溉設施建設、改造投資力度，完善計量設施。改革農業供水管理體制和水費計收方式，降低管理成本，逐步實行用水計量收費。按照政府承擔公益性支出、補償基本支出的原則，合理確定對灌排工程運行管理費用的補貼標準。合理調整農業用水價格，逐步達到保本水平。在實行最嚴格水資源管理制度下，建立合理的水價形成機制和完善的水費計收補償管理機制。提高灌區水費實收率，增加灌區水費收入。

（責任編輯張玉燕）

S274

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1009-6159（2016）-06-0001-02

2015-10-12

孫凱（1989—），男，助理工程師