國內工業廢水污染治理收費制度存在的問題與稅費改革

孫 寧

（遼寧省水利水電科學研究院遼寧沈陽110003）

國內工業廢水污染治理收費制度存在的問題與稅費改革

孫 寧

（遼寧省水利水電科學研究院遼寧沈陽110003）

面對國內水環境持續惡化的現狀，開征水污染治理稅就成為必然選擇?；谏鲜霰尘?，文章通過對國內工業廢水收費制度存在的問題進行深入分析，同時借鑒國外工業水污染稅收方面的經驗，對國內開征工業水污染稅的問題進行了研究，并提出了相關的政策性建議。

水環境；工業廢水；稅收制度

水環境是生態環境的重要組成部分，是人類賴以生存和發展的重要物質基礎。改革開放三十多年來，國內在經濟領域取得了舉世矚目的成績，同時也為此付出慘重的環境代價。在水環境方面，全國的廢水排放量由2007年的557億t，逐步上升至2013年的775億t，各類水體的水質受到了不同程度的影響。其中工業廢水的排放量在占比上雖然較為平穩，但其中卻含有大量對環境具有極強破壞作用的污染物，如不能得到有效治理，后果不堪設想。雖然國內采取向廢水排放企業收取排污費的方式促進工業廢水治理，但是收費水平較低、收費手段相對落后，因此適時進行費改稅改革，就成為解決上述問題的有效途徑。

1 收費制度本身存在的問題

國內工業廢水污染治理收費制度構建的初衷在于利用經濟杠桿作用控制排放行為，以達到改善國內的水環境的目的［1］。但是就目前各項制度的實施效果來看，并不是特別理想，究其原因，主要在于制度設計與制度運行兩個方面。

1.1國內工業廢水污染治理收費制度的設計缺陷

1.1.1 收費標準偏低

國內目前工業廢水污染治理收費的主要依據是《中華人民共和國水污染防治法》以及《排污費征收使用管理條例》中的相關條款［2］。具體流程是污染排放企業首先向上級環保部門申報污染物排放的種類和具體數量，然后環保部門依此核定排污費的征收標準，對超標排放的，予以加倍征收。但是從污染治理的實際情況來看，這一收費標準明顯偏低。例如，2011年至2013年全國排污費累計收入690.5億元，而同期的工業治污投入為1988.3億元。由此可見污染排放企業所負擔的污染治理成本僅為總額的三分之一，這基本違背了“誰污染、誰付費、誰治理”的污染收費設計初衷。由于收費標準偏低，現行的工業廢水污染收費制度，不僅沒有起到遏制污染物排放的作用，反而有變相鼓勵污染排放之嫌。

1.1.2 征收范圍過窄

依據庇古稅的原理，排污費征收應該涵蓋所有的排污企業，但是由于種種原因，國內在排污費征收領域仍存在較多政策難以有效干預的區域，征收范圍過于狹窄，難以發揮制度本身應有的作用。首先，國內的排污費征收模式雖然歷經多次改革，但是征收范圍仍沒有覆蓋全部污染物。其次，長期以來，污染費征收始終秉承“超標征收”的理念，這顯然有失公允，并與新形勢下的環境管理要求相違背。

1.1.3 征收標準不夠靈活

根據國務院發布的《排污費征收使用管理條例》的相關規定，排污收費標準主要由國務院相關部門確定，地方政府和相關部門僅有有限的權力。因此，國內的排污收費制度仍處于全國統一標準的“超標處罰”層面。但是國內地域面積廣大，不同地區對污染物的環境承載量有較大差異，因此這種統一標準，容易對環境脆弱地區造成不可逆的破壞。

1.2制度運行過程中存在的問題

1.2.1 征收管理缺乏剛性

首先，現行的排污收費制度法律層級較低，強制性差，同時執法人員裁量權限較大，因此容易受到外部因素干擾，造成征收上的隨意性和不確定性。其次，現行的排污費征收過程中，地方保護主義色彩濃厚。部分地方政府基于經濟增長考慮，人為降低征收執行力度，甚至出面干涉環保部門征收排污費，特別是跨區污染事故發生時，這種情況更為明顯。

1.2.2 征收成本居高不下

目前國內排污費征收成本過高主要體現在三個方面。首先是征收環節過多，程序復雜，操作性差。其次對排污企業自行申報的信息，如果環保部門直接采納并作為征收依據，顯然容易誘發虛報情況發生，造成排污費大量流失，而環保部門進行核實，不僅核定成本難以承受，又致使申報環節失去作用。最后，現行的排污費繳納期限長達三個半月，甚至更多，這無疑會降低收費效率，增加無形成本。

1.2.3 排污費使用有待規范

首先，在當前的排污費收繳、使用體系中，環保部門既是征收方，又是使用的主要決策方，因此擠占挪用現象時有發生，很難將收支兩條線落到實處。其次，由于排污費征收體系復雜，重復征收的現象亟待解決。最后，目前的排污費收入主要以補助或貼息的方式，在事前或事中撥付到相關項目，這顯然不利于使用效率的提高，還容易造成資金流失。

2 國外工業廢水污染稅費制度的總結與啟示

2.1國外工業廢水污染稅費制度的經驗總結

通過對法國、德國、美國以及荷蘭等水污染稅費制度的對比分析，得到上述國家在開征水污染稅方面具有如下的共同之處。

首先，上述國家都構建了與水污染稅征收相關的完備法律體系，將水污染稅的征收上升到了國家法律層面，因此相關稅費的征收做到了有法可依，并使相關的稅收制度受到國家法律的嚴格保護。例如德國的《廢水納稅法》就明確規定了排污者需要繳納水污染稅，并對相關的征稅制度進行了明確界定，因此無論在法律層級還是在監管剛性方面，都是排污收費制度不可比擬的［3］。

其次，上述國家的水污染稅征收中，對中央和地方的相關職責進行了合理劃分，特別是賦予地方政府更多的自主權。地方政府作為主要征收部門，能夠結合本地的環境、污染以及工業發展狀況確定適合本地實際的水污染稅征收制度［4］。

再次，上述國家的水污染稅征收雖然涉及的人員眾多，但是部門分工極為有序，因此能夠有效協調政府、企業與環境之間的利益，特別是可以根據本國和本地區的實際情況乃至技術水平來確定稅基，有效降低了水污染稅征收成本。

最后，上述國家的水污染稅率較為靈活，同時能有效保持中性，通過稅收返還以及稅收優惠等相關優惠政策，降低征收水污染稅對社會產生的負面影響。例如德國將工業企業產生的廢水中的污染成分作為依據執行差別化稅率，而荷蘭則根據不同地區水資源保護要求執行差別化稅率，這樣既能保證足夠的稅收收入用于環境建設，同時也有利于促進企業的減排意識。

2.2國外工業廢水污染稅費制度的啟示

通過上節對西方水污染治理先進國家工業廢水污染稅費制度的經驗總結，可以給國內開征水污染稅提供有益的借鑒。

第一，要發揮政府部門的積極作用。根據國外經驗，在國內未來工業廢水污染費改稅的進程中，政府部門要強化角色定位，發揮積極作用，特別是要明確下屬不同部門的主要職責，以防職責交叉，提高稅收征管水平。

第二，要進一步明確稅收政策目標。根據國外先進經驗，不同國家甚至不同地區在水污染稅上具有不同的政策傾向，在稅制上也存在明顯差異。因此，國內在制定相關稅收政策時，要積極借鑒上述經驗，首先明確水污染稅的政策目標，以保證獲得良好的實施效果。

第三，確定科學、合理的稅率。根據國外經驗，水污染稅的稅率確定必須要兼顧環境效益和工業企業的競爭力。因此國內在開征水污染稅時，要將稅負保持在一個合理區間，以做到兼顧地區與行業差異，平衡經濟與環境之間的關系，保持稅收中性。

第四，水污染稅的征收應置于環境稅的總體架構之下。由于水污染的減排與治理只是生態環境問題的一個方面，因此國外的水污染稅通常是環境稅的一個組成部分，而并非是一個獨立稅種。因此，國內應當根據國情，積極建構環境稅框架體系，以實現水污染稅與其它環境稅種的相互配合，以利于全面解決目前的環境問題。

第五，水污染的防治是一個復雜的系統性工程，僅依靠開征水污染稅，很難獲得理想的效果。因此，國內在進行水污染稅費改革以后，還應該綜合運用所有的適當手段，以達到減少工業污水排放，保護水生態環境的最終目標。

3 國內工業廢水污染稅費改革的政策建議

3.1構建完善的稅收法律體系

3.1.1 提高立法層次

有法可依是依法治稅，加強稅收征管的前提，構建完善的法律體系可以為國內工業廢水污染稅費改革的成功提供堅實保障，因此，國內應該盡快提升相關領域的立法層次。在具體的操作層面來講，國家應該盡快出臺環境稅收基本法，并依此為框架制定各種分稅種的法律細則。工業水污染稅作為其中的一個稅種，其法律層次自然就可以得到相應提升，從而從根本上解決長期困擾國內環保工作的法律問題。

3.1.2 擴大地方政府的征管權限

國內的國土面積廣大，自然環境、工業發展程度以及水污染狀況的地域性差異十分明顯，因此，不同地區對環保工作，特別是水污染防治工作的差異亦十分明顯［5］。鑒于上述差異，工業水污染稅收政策有必要賦予地方政府一定的征管權限。這種做法不僅有利于調動地方政府的積極性，約束地方保護主義的負面影響，同時還有利于在國家宏觀政策統一的前提下，更有效的解決當地工業水污染防治的實際問題。

3.2堅持工業水污染稅的中性原則

稅收中性原則具有豐富的內涵，在工業水污染稅領域，稅收中性原則主要是指納稅企業通過補貼與其它稅種減免等多種形式獲得與新開征工業水污染稅等值的收入，而不至于使企業稅負明顯增加。

堅持稅收中性原則不僅可以保證工業水污染稅充分發揮其應有的作用，降低全社會工業廢水排放量，提高環境生態效益，同時也不會對市場經濟的資源配置作用產生負面影響，避免工業水污染稅的開征，致使經濟社會產生巨大波動。

此外，對政府層面來講，開征工業水污染稅時要將企業稅負限定在合理范圍之內。征稅的主要目的在于發揮其生態調節作用，而不應以增加政府稅收收入為主要目的，因此，需要采取結構性減稅等措施堅持稅收中性原則。

3.3堅持專款專用,將稅收款項盡數用于水環境保護

國內的快速工業化已經對生態環境造成了巨大的壓力和破壞。面對惡劣的生態環境，尤其是水環境現狀，工業水污染稅的征收與使用必須要在短期內產生對排污企業的調控作用以及對水環境的保護作用。因此，稅收收入的使用有必要打破傳統，將全部稅款盡數用于水污染治理與保護領域。這種做法是保證水污染防治工作資金來源、提高防治工作效率的主要途徑和必然要求。為達到上述目的，各級政府要將相關稅費列入本級財政預算管理，設置稅款收支的硬性約束條件，以提高稅收資金使用上的透明度，接受全社會的公開監督。

3.4建立相關的配套措施

3.4.1 加強稅務部門與其它部門的配合

作為新稅種，工業水污染稅的開征，必將在社會、經濟的各層面產生廣泛而深刻的影響，因此需要各部門的密切配合、通力合作，為稅收征管創造有利條件。首先，依照高效、便捷的原則，對各相關部門的職權進行合理劃分，使不同部門可以各司其職、各謀其政。例如，稅務部門是征收主體，但是缺乏污染物監測方面的技術支撐，因此需要環保部門在技術上的有效支持與配合。其次，在實現多部門相互配合的前提下，還要積極解決不同部門的權利定位。例如，開征工業水污染稅，會嚴重損害環保部門的利益，因此極易產生環保部門配合不積極的問題，所以需要兩部門之間協商制定工作細則，明確雙方的權利、責任和義務。

3.4.2 加強與現行稅收制度的配合

雖然國內現行稅種中并不缺乏與環保政策一致的條款，但是這些條款并沒有形成固定的體系，而呈零散分布狀態，因此難以通過相互配合、形成合力，以促進環保事業的發展與進步。此外，由于水環境保護并不是現行稅種的主要立法目標，因此也造成國內稅制中有關水環境保護的條款極為有限。因此，要通過對現有稅種進行改革和完善，使消費稅、資源稅、增值稅等其它稅種與工業水污染稅相互配合，以促進水環境保護工作。

4 結語

面對國內水資源環境不斷惡化的現狀，現有的排污收費制度已經不能適應新時期水體污染治理的工作要求。開征水污染治理稅收，就成為解決水污染治理領域諸多難題的必然選擇。但是水污染治理是一個復雜的系統工程，并不是一部立法就能解決的，這就需要多部門聯動，通過包括污染費改稅在內的多種手段相互配合才能取得顯著效果。

［1］蘇明.中國環境稅改革問題研究［J］.當代經濟管理，2014（11）∶1-18.

［2］王敏，馮宗憲.排污收費制度與工業污染物排放的因果分析［J］.統計與決策，2013（20）∶111-115.

［3］沈百鑫，沃爾夫岡·科克.德國水管理和水體保護制度概覽（上）——德國水法和水管理理念［J］.水利發展研究，2012（08）∶73-78.

［4］肖加元.歐盟水排污稅制國際比較與借鑒［J］.中南財經政法大學學報，2013（02）∶76-82.

［5］楊喆，石磊，馬中.污染者付費原則的再審視及對我國環境稅費政策的啟示［J］.中央財經大學學報，2015（11）∶14-20.

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：A

：1672-2469（2016）05-0020-03

D0I∶10.3969/j.i s s n.1672-2469.2016.05.009

2015-12-14

孫 寧（1980年—），男，工程師。