淺析省直水庫(kù)水行政執(zhí)法工作中的難點(diǎn)及對(duì)策

馬宇

（遼寧省水利廳水政監(jiān)察局，沈陽(yáng)110003）

淺析省直水庫(kù)水行政執(zhí)法工作中的難點(diǎn)及對(duì)策

馬宇

（遼寧省水利廳水政監(jiān)察局，沈陽(yáng)110003）

隨著東北老工業(yè)基地逐漸復(fù)蘇，遼寧經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程日益加快，涉及省直水庫(kù)庫(kù)區(qū)建設(shè)的項(xiàng)目逐漸增多、水事糾紛和違法案件也越來越多，處理難度也日益加大，給水行政執(zhí)法工作帶來一些困難。本文結(jié)合遼寧省省直水庫(kù)庫(kù)區(qū)水行政執(zhí)法的實(shí)際，分析了當(dāng)前水行政執(zhí)法中存在的主要難點(diǎn)，例如庫(kù)區(qū)的管理范圍界限不清、“三無”船只、庫(kù)區(qū)水政執(zhí)法人員少、水庫(kù)周邊群眾法律意識(shí)淡薄、水行政執(zhí)法機(jī)制建設(shè)與隊(duì)伍發(fā)展問題等，并對(duì)此一一提出了改進(jìn)的建議和對(duì)策，來促進(jìn)遼寧省水利事業(yè)健康發(fā)展，確保水庫(kù)安全運(yùn)行、營(yíng)造水庫(kù)良好的水事秩序。

庫(kù)區(qū)；水行政；執(zhí)法；困難；建議

1概況

遼寧省位于中國(guó)東三省的南部地區(qū)，是中國(guó)東北經(jīng)濟(jì)區(qū)和環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)的重要結(jié)合部，地理位置在東經(jīng)118°50′～125°47′，北緯38°43′～43°29′之間，東西部最寬距離為574km，南北部最長(zhǎng)距離為530km［1］。遼寧省省直水庫(kù)共有9座，分別為大伙房、觀音閣、白石、鬧德海、柴河、清河、石佛寺、葠窩、湯河，坐落于遼東的撫順市、本溪市，遼西的朝陽(yáng)市、阜新市，遼北的鐵嶺市、沈陽(yáng)市，遼南的遼陽(yáng)市，都是大型水庫(kù)，而且?guī)靺^(qū)范圍大、跨度大、面積廣、沿線長(zhǎng)。

省直水庫(kù)水政監(jiān)察處與市（縣）水政監(jiān)察支隊(duì)（大隊(duì)）一樣，同屬于水行政執(zhí)法的基層單位，更是水行政執(zhí)法工作的主力軍［2］，因此在推進(jìn)依憲治水、依法治水、依法行政、依法管水等方面發(fā)揮了重要作用，很好地維護(hù)了涉水秩序。省直水庫(kù)水行政執(zhí)法工作已有20多年的發(fā)展歷程。20多年里，水政監(jiān)察機(jī)構(gòu)從無到有，管理機(jī)制逐步完善，積累了大量的寶貴經(jīng)驗(yàn)。但隨著東北老工業(yè)基地逐漸復(fù)蘇，遼寧經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程日益加快，涉及水庫(kù)庫(kù)區(qū)建設(shè)的項(xiàng)目逐漸增多，水事糾紛和違法案件也越來越多，處理難度也日益加大，給水行政執(zhí)法工作帶來一些困難，需要我們引起重視，并深入研究及查找解決對(duì)策。

2存在問題及難點(diǎn)

（1）庫(kù)區(qū)的管理范圍界限不清。省直大型水庫(kù)乃至一些中小型水庫(kù)的管理范圍不清，引發(fā)的水行政執(zhí)法困難由來已久，造成許多水事違法案件不能及時(shí)處理。遼寧省的庫(kù)區(qū)管理范圍按水庫(kù)校核洪水位劃定，通常水庫(kù)范圍線以達(dá)到校核洪水位淹沒面積劃定，淹沒區(qū)高程線以下為水庫(kù)管理范圍，范圍內(nèi)土地使用由水庫(kù)管理單位安排；淹沒高程線以上的土地歸所轄地區(qū)政府所有。例如，在某水庫(kù)的水事違法案件調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)該水庫(kù)由于近幾年處于枯水期，庫(kù)區(qū)水位下降很明顯，村民擅自在庫(kù)區(qū)淹沒區(qū)高程以上墊土，修建果園等，并與所轄區(qū)域政府簽訂了土地租賃合同，以此說明不是庫(kù)區(qū)管理范圍，造成水事糾紛，為水利執(zhí)法工作帶來不便，也嚴(yán)重影響水庫(kù)庫(kù)區(qū)的防洪安全，以及發(fā)生洪水、淹沒作物帶來的賠償?shù)葐栴}。

（2）對(duì)庫(kù)區(qū)“三無”船只的處罰不徹底。“三無”船只是指無船名船號(hào)、無船舶證書、無船籍港的船舶［3］。進(jìn)入21世紀(jì)以來，國(guó)內(nèi)的房地產(chǎn)市場(chǎng)日趨火爆，在很多地區(qū)，房地產(chǎn)業(yè)甚至成為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱，開工的房地產(chǎn)項(xiàng)目面積增多，速度也在加快，在利益驅(qū)動(dòng)下，一些非法采砂者以身試法，在水庫(kù)庫(kù)區(qū)、河道等地方肆意采砂，既破壞了國(guó)家寶貴的礦產(chǎn)資源，又危害了社會(huì)公共安全，其中用的最多的采砂工具就是“三無”船只。“三無”船只需要海事、交通和公安等部門認(rèn)定，水利部門無法認(rèn)定，只能作為非法采砂工具扣押；還有“三無”船只在庫(kù)區(qū)采砂違法行為嚴(yán)重，船主一般不愿露面，水政執(zhí)法人員對(duì)其下達(dá)的“處罰決定書”等執(zhí)法文書很難送到，只能以公告的形式下達(dá)，公告期長(zhǎng)達(dá)2個(gè)月，公告期結(jié)束后，當(dāng)事人對(duì)處罰決定書還要有60d的復(fù)議申請(qǐng)。半年左右時(shí)間過去了，被扣押的“三無”船只有的已經(jīng)沉沒到庫(kù)區(qū)水底，就算當(dāng)事人的罰款交了，有的船只還要花費(fèi)高昂的打撈費(fèi)，給水政執(zhí)法帶來了很大困難。

（3）庫(kù)區(qū)沿線長(zhǎng)，人員少。遼寧省9大省直水庫(kù)的庫(kù)區(qū)面積505km2，而省直水庫(kù)的水政執(zhí)法人員僅有80多名，平均每個(gè)水庫(kù)的水政執(zhí)法人員不到10人，每人要負(fù)責(zé)6km2的水域面積。工作點(diǎn)多面廣、戰(zhàn)線長(zhǎng)、環(huán)境復(fù)雜，而日常巡查是水行政執(zhí)法的一項(xiàng)常規(guī)制度，現(xiàn)有人員不僅擔(dān)負(fù)著庫(kù)區(qū)水政執(zhí)法、水土保持預(yù)防監(jiān)督、水事糾紛處理的日常工作，還要對(duì)違反水庫(kù)大壩安全管理、影響防洪安全、破壞防汛監(jiān)測(cè)設(shè)施、非法采砂、擅自向庫(kù)區(qū)內(nèi)排放工業(yè)生活污水、擅自侵占庫(kù)區(qū)填土造地、違法建房、建廠等的行為進(jìn)行處罰。更要禁止和處罰庫(kù)區(qū)的非水利執(zhí)法活動(dòng)，例如，游人的燒烤、游泳，捕魚者的釣魚、盜魚、電魚，及偷伐護(hù)堤林、偷盜果樹等違法行為。因此庫(kù)區(qū)沿線長(zhǎng)、水域面積廣、地形復(fù)雜，水政執(zhí)法人員太少，很難制止現(xiàn)有的違法行為。

（4）水庫(kù)地處山區(qū)，庫(kù)區(qū)偏僻，周邊群眾涉水法律意識(shí)淡薄。盡管每年水庫(kù)水政執(zhí)法人員都會(huì)在“中國(guó)水周”“世界水日”期間，在水庫(kù)庫(kù)區(qū)大面積張貼標(biāo)語(yǔ)、發(fā)放宣傳單，進(jìn)行涉水法律的宣傳，但大多數(shù)群眾還認(rèn)為水是社會(huì)資源，不應(yīng)該有法律約束。因此在水庫(kù)執(zhí)法過程中，水政執(zhí)法人員詢問違法當(dāng)事人是否知道已經(jīng)違反法律時(shí)，大多數(shù)回答是不知道，或者說你們?cè)趺床辉缯f，為什么不宣傳等理由，弄得水政執(zhí)法人員哭笑不得，常常是法不責(zé)眾、不了了之。

（5）水庫(kù)庫(kù)區(qū)水政執(zhí)法工作的機(jī)制建設(shè)尚未捋順，多方執(zhí)法、權(quán)力交叉和隊(duì)伍建設(shè)等問題亟需解決［4］。省直水庫(kù)水政監(jiān)察屬于雙重管理，資金、人員和裝備由水庫(kù)管理局統(tǒng)一調(diào)配，執(zhí)法工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門不僅涉及水利廳政法處和水政監(jiān)察局，還會(huì)有海洋漁業(yè)廳的漁政部門、交通廳和公安廳等，權(quán)力交叉，很難在第一時(shí)間制止庫(kù)區(qū)違法行為。在隊(duì)伍建設(shè)方面，水政執(zhí)法人員學(xué)水利專業(yè)的較多，真正學(xué)法律、懂法律的很少，對(duì)相關(guān)水利的法律法規(guī)掌握的不全面、鉆研得不夠，在查處水事違法案件時(shí)，對(duì)具體的違法行為應(yīng)該適用哪部法律、哪條罰則，往往把握不準(zhǔn)，很容易形成不利于水行政處罰的被動(dòng)局面。

3對(duì)策及建議

（1）依靠政府，明確水庫(kù)管理界限。雖然國(guó)家在20世紀(jì)90年代明確指出，要求地方政府確權(quán)劃界，通常水庫(kù)淹沒區(qū)高程線以下為水庫(kù)管理范圍，并埋設(shè)界樁。但是這種規(guī)定已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)在的水政執(zhí)法工作，造成很多糾紛。因此建議不僅要由省級(jí)水行政主管部門組織測(cè)定分界、省級(jí)人民政府確定，還要具體測(cè)量到實(shí)際土地的坐標(biāo)點(diǎn)，并用鐵絲網(wǎng)、柵欄等圈定管理范圍，只有這樣才能徹底解決水庫(kù)庫(kù)區(qū)的土地爭(zhēng)議問題，嚴(yán)厲打擊非法侵占水庫(kù)庫(kù)區(qū)土地的違法行為，保證水庫(kù)正常運(yùn)行。

（2）多方聯(lián)合，統(tǒng)一治理“三無”船只。在水庫(kù)庫(kù)區(qū)內(nèi)，應(yīng)該嚴(yán)厲打擊“三無”船只的非法采砂行為。①要建立多部門協(xié)調(diào)、聯(lián)動(dòng)機(jī)制，不定期在非汛期組織水利、海事、交通和公安等部門聯(lián)合執(zhí)法，打擊在水庫(kù)庫(kù)區(qū)內(nèi)非法盜取國(guó)家資源的采砂行為。②要組織力量經(jīng)常對(duì)本地區(qū)水域進(jìn)行巡查，并實(shí)行每月報(bào)告制度，對(duì)所有區(qū)域的“三無”船只進(jìn)行摸底排查。③要把“三無”船只作為采砂工具對(duì)待，簡(jiǎn)化處罰程序，對(duì)扣押的船只進(jìn)行網(wǎng)上和報(bào)紙登記，限期15d，船主帶所有權(quán)證明領(lǐng)取，否則按無主處理，這樣就會(huì)簡(jiǎn)化處理，徹底消滅在水庫(kù)庫(kù)區(qū)內(nèi)的“三無”船只，保障庫(kù)區(qū)防洪安全。

（3）增加人員，改變思路。增加委托執(zhí)法人員，發(fā)布庫(kù)區(qū)公告來提高水政執(zhí)法力度。①要在庫(kù)區(qū)轄區(qū)附近的村莊委托一些水政執(zhí)法人員，要求責(zé)任心強(qiáng)、遵紀(jì)守法、熱愛國(guó)家事業(yè)和懂得相關(guān)法律知識(shí)，通過定期培訓(xùn)、績(jī)效考核、確定委托權(quán)限和法律責(zé)任等手段，對(duì)庫(kù)區(qū)違法事件進(jìn)行監(jiān)督與管理；②要向水庫(kù)庫(kù)區(qū)張貼《庫(kù)區(qū)管理公告》等規(guī)章，提高庫(kù)區(qū)周邊群眾的主人翁意識(shí)，對(duì)涉水違法事件建立舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，從根本上清除庫(kù)區(qū)違法行為。

（4）加大宣傳力度，適當(dāng)推行水政執(zhí)法中的行政指導(dǎo)［5］。加大涉水法律宣傳力度，提高庫(kù)區(qū)周邊群眾的涉水法律意識(shí)。除了利用“中國(guó)水周”“世界水日”在水庫(kù)庫(kù)區(qū)大面積張貼標(biāo)語(yǔ)、發(fā)放宣傳單等方式外，還可以進(jìn)行傳統(tǒng)的電視、報(bào)紙、知識(shí)競(jìng)賽、群眾訪談、學(xué)校宣傳等手段宣傳，使廣大人民群眾對(duì)水法律法規(guī)有進(jìn)一步了解。還要適當(dāng)推行水政執(zhí)法的行政指導(dǎo)，對(duì)于輕微違法行為，指導(dǎo)當(dāng)事人限期整改，免于處罰，實(shí)行人性化管理。

（5）建立合作機(jī)制，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。要主動(dòng)與各部門建立合作，積極協(xié)調(diào)，在他們的支持下認(rèn)真查處水事違法案件［6］，例如與公安、法院等司法部門配合，及時(shí)采取強(qiáng)制措施，與海事部門配合，嚴(yán)厲打擊庫(kù)區(qū)中的“三無”船只采砂等。加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，①要加強(qiáng)培訓(xùn)，每年組織2次業(yè)務(wù)培訓(xùn)，邀請(qǐng)水利、漁業(yè)、法制等方面專家進(jìn)行授課；②要適當(dāng)調(diào)研兄弟單位，學(xué)習(xí)他人的先進(jìn)水政執(zhí)法理念和管理模式；③要不定期的進(jìn)行執(zhí)法實(shí)踐演練，結(jié)合水政執(zhí)法重點(diǎn)，采取模擬執(zhí)法和實(shí)踐演練，使水庫(kù)水政執(zhí)法人員在實(shí)際操作中掌握?qǐng)?zhí)法技能，強(qiáng)化法律責(zé)任，提高執(zhí)法成效。

4結(jié)語(yǔ)

水行政執(zhí)法是依法治國(guó)、依法治水的重要組成部分，是促進(jìn)遼寧省水利事業(yè)健康發(fā)展，確保水庫(kù)安全運(yùn)行的重要措施，是維護(hù)水庫(kù)水事秩序最直接、有效的手段。在現(xiàn)實(shí)的水庫(kù)水行政執(zhí)法工作中，雖然有庫(kù)區(qū)的管理范圍界限不清、“三無”船只、庫(kù)區(qū)水政執(zhí)法人員少、水庫(kù)周邊群眾法律意識(shí)淡薄、機(jī)制建設(shè)與隊(duì)伍發(fā)展等問題，但我們要有信心，相信政府和水行政主管部門會(huì)改變現(xiàn)狀，加大水行政執(zhí)法力度，推進(jìn)水行政隊(duì)伍建設(shè)，早日實(shí)現(xiàn)偉大的“中國(guó)夢(mèng)”。

［1］遼寧省統(tǒng)計(jì)局.遼寧統(tǒng)計(jì)年鑒［R］.2010

［2］陳波.對(duì)水庫(kù)水政執(zhí)法工作的思考［J］.河南水利與南水北調(diào)，2012（11）：8-9.

［3］俞芝蘭.三無船舶整治的法律思考［J］.中國(guó)水運(yùn)，2012（04）：20-21.

［4］楊忠林.基層水政監(jiān)察工作存在問題分析與對(duì)策探討［J］.水政水資源，2013（S1）：47-48.

［5］張如晨，徐向.在水政執(zhí)法中推行行政指導(dǎo)的探索與實(shí)踐［J］.中國(guó)水利，2015（10）：38-39.

［6］白玉新，王福東.遼寧省水政執(zhí)法工作對(duì)策［J］.水利發(fā)展研究，2014（09）：15-17.

TV697.1+9

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1008-1305（2016）03-0041-03

10.3969/j.issn.1008-1305.2016.03.018

2016-04-01

馬宇（1983年—），男，工程師。