遼寧省農村水污染防治法律對策研究

王宏巖

(遼寧省營口水文局,遼寧 營口 115003)

遼寧省農村水污染防治法律對策研究

王宏巖

(遼寧省營口水文局,遼寧 營口 115003)

面對遼寧省日益嚴峻的農村水污染現狀，從法律層面加強水污染防治工作已經刻不容緩。文章基于遼寧省農村水污染防治的法律現狀，充分借鑒國外經驗，提出了遼寧省防治農村水污染的法律對策。結論對促進遼寧省環境法治建設、改善農村自然生態環境具有借鑒意義。

遼寧省；農村地區；水污染防治；法律對策

由于社會和歷史等眾多方面的原因，我國的水污染防治一直存在重城市、輕農村的現象。在這一背景下，我國近4億飲用水安全得不到保證的人口中的絕大多數分布在農村地區。對農村水污染進行有效的預防和治理，不僅是保障農村居民正常生產生活的根本舉措，也是實現我國生態文明戰略的必然要求[1]。因此，以遼寧省為例，從法律角度提出農村水污染防治的措施和建議，具有重要的現實意義。

1 遼寧省農村水污染防治法律現狀

1.1 現行立法不完善

我國的城市發展一直優先于農村。受此影響，遼寧省在水污染防治立法方面也側重于城市，對農村地區重視不足。例如，遼寧省制定的《遼寧省遼河流域水污染防治條例》《沈陽市水污染防治條例》等一系列有關水污染防治的法律文件，或是直接針對某一城市的水污染防治的地方法規，或其中的主要條款是針對城市或居民集中區水污染防治，而農村地區的水污染防治仍是立法的空白點[2]。

目前，遼寧省的一些關于農村水污染防治的法律散見于部分地方性法規或政府規章，由于制定年代普遍較早，很多條款已經不適應當前的農村地區實際。例如，新修訂的《環境保護法》出臺了“按日計罰”制度，取消了罰款上限，以體現法律的威懾力。但是，遼寧省的現有立法大都有罰款上限規定，并且上限數額較低，降低了企業的違法成本，不利于體現法律的威懾作用。

1.2 環境執法力度存在漏洞

環境執法是農村水污染防治中最重要的環節，作為環境執法的主體，環保部門必須采取強勢執法手段。但是，現實情況中，省內的環保部門在執法力度方面不盡人意，地方政府基于經濟利益考慮，往往會犧牲一部分環境利益[3]。此外，環保領域執法主體眾多、權責不明也是造成環保部門執法不力的重要原因。

我國的《水法》明確了縣級以上人民政府的環境監管責任，但是管理范圍廣與人員數量不足之間的矛盾短期內難以解決。另一方面，鄉鎮人民政府由于沒有環境執法權，往往對環境違法行為持漠視態度。

1.3 環境司法制度落實不充分

環境公益訴訟制度是保護公民環境權的重要途徑，在新修訂的《水污染防治法》和《民事訴訟法》中已經予以確認。但是，時至今日，環境公益訴訟仍然存在諸多問題，例如，訴訟主體范圍較窄，個人被排除在外[4]。從遼寧省的層面來看，環境公益訴訟尚處于探索階段，在深化推進方面仍有較長的路要走。

農村水污染事件常伴隨著環境侵權，而污染事件的處理必然需要一種有效的救濟機制。目前，遼寧省在水污染防治救濟機制方面依然有較大欠缺，各種救濟制度還未完全建立[5]。而且由于水污染損害往往比較嚴重，極易誘發和激化污染者與受害群體的矛盾沖突。

1.4 農村居民法治意識薄弱

農村居民在水污染防治工作中的作用不容忽視，我國的《環境保護法》也賦予公眾參與水污染防治工作的權利和義務。但是，遼寧省在水污染防治立法中，較少聽取農村地區代表的意見，沒有體現農村居民的主要訴求。另一方面，農村居民受文化程度和社會交往度的限制，環保意識往往較弱，在日常生活中普遍缺乏水環境保護意識。他們面對身邊的水污染現象，大都采取不予理睬的態度，而不是積極進行舉報；只要水污染問題不會明顯危及自身利益，就不會去阻止這些違法行為，這也是農村地區大量水污染行為長期不被發現的重要原因[6]。

2 農村水污染防治法律規定的國外經驗借鑒

2.1 制定相關法律的配套措施

許多法律的制定往往是原則性的，操作性并不強。為了增強水污染防治法律的實效性，國外的水污染防治立法，大都制定了比較完善的配套措施。例如，美國以《聯邦水污染控制法》為基礎，分別制定了諸多詳細的計劃和措施。其中，針對農村地區的就有鄉村清潔水計劃、殺蟲劑實施計劃、水土保持計劃以及灌溉水質計劃等一系列計劃。日本也在《環境基本法》的基礎上，制定了《農藥取締法》《水質污染防治法》《食品廢棄物循環利用法》等一系列配套法律，形成了比較嚴密的法律體系，對從源頭上解決農村地區的水污染問題起到了保障的作用[7]。

2.2 強化公眾參與制度

美國、瑞典、日本等發達國家一直比較重視水污染防治領域的公眾參與制度建設。例如，美國的《聯邦水污染控制法》曾經歷過多次修改，其中社會公眾功不可沒。瑞典十分重視立法過程中公眾的各種建議，將公眾的合理建議通過立法形式表達出來。

除了環境立法，在水污染防治過程中西方國家也十分注重公眾的參與。例如，美國在農村水污染防治過程中就有意識地發揮社會公眾的力量，通過政府、企業和社會公眾的相互協作，極大提升了水污染防治的效率。此外，美國還建立了發達的水資源數據共享系統，及時向社會公布和更新水污染情況，以利于社會公眾對當地水質的了解和加強對環保部門的監督。

3 加強遼寧省農村水污染防治的法律對策

3.1 建立健全法律體系

健全的法律制度是企業守法排放、環保部門執法、個人提高環保意識的必要基礎。針對遼寧省農村水污染防治法律體系不完善的現狀，建議從以下幾方面加強法律體系建設。

要盡快制定《遼寧省水污染防治條例》。在借鑒國外經驗的基礎上，結合遼寧省農村水污染的實際情況，從城市和農村兩個不同層面進行立法實踐。建議條例設立專章對農村地區的企業污染排放標準、防治措施、防治農業水污染、支持綠色環保農業等方面進行詳細規定。通過這些規定，遼寧省農村水污染防治有法可依，確保將絕大多數水污染事件扼殺于萌芽狀態。

要制定詳細的水環境配套標準，增強法律的可操作性。雖然我國制定了比較詳細的水環境質量標準和水污染物排放標準，但是這些標準還需進一步完善。例如，某條河流兩側的點源排放均達標，但是由于點源數量太大，河流水質仍然不達標。西方國家在這方面有如下規定：如果排污標準不能使某水域的水質達標，則地方政府有權采用更嚴格的排放標準，以保證水質達標。因此，建議遼寧省針對境內農村水污染的嚴峻形勢，可以制定比國家標準更嚴格的地方標準，以規范各行業的排污行為，降低農村水污染防治的難度。

3.2 加大農村水污染的監督力度

遼寧省在農村水污染防治過程中，除了要嚴格執行相關的法律制度，保證水污染行為受到相應的法律懲戒，還應該從以下幾方面入手，進一步加強政府的監督作用。首先，要建立健全鄉鎮一級的環保機構。為了及時、充分了解農村地區的水污染防治的實際情況，建議遼寧省盡快建立健全鄉鎮一級的環保機構。該機構要配備專職的管理和技術人員，負責當地的水污染防治工作，主要工作包括當地水質的檢測與統計、負責當地的水質周報、及時發布水污染預警等。其次，農村地區向來是政府管理的薄弱環節，建立農村水污染追究制度可以使政府在發生水污染事件時，及時追責并給予相關人員嚴厲的處罰。這樣，可以從制度層面約束基層環保監督人員的行為，促使其各司其職、各盡其責。最后，建議遼寧省實施農村地區水污染防治網格化管理。基于上述管理模式實現市、縣、鄉鎮的縱向聯合管理機制，提高農村水污染防治的效果。

3.3 強化環境司法工作

在農村水污染日趨嚴重的背景下，司法介入無疑是解決問題的重要途徑，而環境公益訴訟又是司法介入農村水污染領域的有效手段[8]。面對環境公益訴訟方面的法律欠缺，只能等待全國人大對相關法律的進一步修訂。對遼寧省而言，應該積極借鑒國內其他地區建立“環保法庭”的有益經驗，未雨綢繆，繼續推進環保法庭的普及以及功能深化和拓展，以便農村水污染案件都能及時、公正地得到處理。

關于環境侵權救濟制度，遼寧省應該構建水污染損害賠償制度，對賠償原則、賠償責任、賠償對象、賠償范圍以及賠償程序進行詳細界定，以維護農村水污染受害群體的合法權益。針對嚴重水污染事故發生后，企業往往無力承擔巨額賠償的問題，建議遼寧省參照交強險盡快建立水污染事故責任保險制度。這種制度有利于企業減輕賠償壓力，集中全社會的力量來解決水污染受害群體的賠償問題。建議遼寧省設立水污染損害補償基金制度，對無法通過上述兩種方式解決賠償的農村水污染受害者進行補償和救濟。

3.4 強化農村水污染防治的公眾參與

公眾參與在農村水污染防治中具有重要作用，強化公眾參與制度不僅是維護公民權利的體現，也是新形勢下水污染防治的必然要求。在這方面，建議遼寧省政府在職責范圍內積極公開各種相關事項，滿足和保護農村居民的環境知情權。在水污染防治立法中，要利用聽證會等多種形式積極聽取公眾意見，特別是利害關系人的意見，保證立法本身能夠契合農村地區的實際情況，提高法規和政策的科學性。

公眾的環保意識落后是遼寧省農村水污染防治效果不佳的重要原因。因此，建議加大環境保護法律和政策的宣傳力度，逐步提高農村居民的環保意識。針對農村地區交通不便、信息閉塞的現狀，環保宣傳要講究方式方法，采用通俗易懂的形式，結合農民的實際生活普及水污染防治知識。在做好環保宣傳的同時，要引導農民改變落后的生產生活方式，大力推進綠色生態農業。例如，在日常生活中要注意生活污水的回收利用，垃圾要合理堆放和處理；在農業生產中盡量使用農家肥，少施或不施化肥、農藥，實現農村地區經濟與生態的協調發展，從源頭上杜絕來自農村和農業的水污染問題。

4 結 語

水是生命之源，是人類賴以生存和發展的重要物質基礎。目前，遼寧省在水污染防治方面明顯偏向于城市和重要水源地的水質保護，對農村水污染防治的重視不夠，在預防和治理方面均存在明顯的缺陷。文章以法律規制的視角，從立法、執法、司法和守法等四個方面對遼寧省水污染防治存在的問題進行了深入剖析，在借鑒國外經驗的基礎上提出了相應的對策建議，對遼寧省乃至全國農村地區的水污染防治工作具有借鑒意義。當然，農村水污染防治是一個復雜的系統工程，只有以法律法規為準繩，依靠政府、企業、社會、農民的通力合作，方可從根本上解決農村的水污染問題。

[1] 卑志鋼,胡鐵松,劉鏡婧,等.農村區域水環境污染模式及控制對策研究[J].中國農村水利水電,2009(12):15-18，23.

[2] 靳輝.遼寧省地方環境保護立法現狀及對策研究[J].環境保護與循環經濟,2011(9):67-71.

[3] 劉立娟.遼寧省水污染治理經濟學手段探討[J].水利發展研究,2014(11):71-74.

[4] 冷羅生.對《中華人民共和國水污染防治法》的理性思考[J].環境污染與防治,2009(9):85-90.

[5] 趙小龍.遼寧省水源涵養區生態環境問題及對策研究[J].水利規劃與設計,2016(9):16-18.

[6] 張寶東,王殿武,李松.遼寧省水資源可持續利用存在的突出問題及解決對策[J].東北水利水電,2010(8):32-38.

[7] 江阿源.各國水資源立法保護之比較研究[J].法制與社會,2011(18):25-30，41.

[8] 黃錫生,張顯云.我國農村水污染問題的法律對策研究[J].水利經濟,2008(4):61-64，78.

Study on legal countermeasures of water pollution control in rural areas of Liaoning Province

WANG Hongyan

(YingkouHydrolographicBureauofLiaoningProvince,Yingkou115003,China)

Facing the increasingly serious situation of water pollution in rural areas of Liaoning Province, it is urgent to strengthen water pollution prevention and control work from the legal level. Based on the legal status of rural water pollution prevention and control in Liaoning Province, this paper makes full use of foreign experience and puts forward the legal countermeasures of preventing and controlling water pollution in rural areas of Liaoning province. The conclusion is of great significance to promote the construction of environmental law in Liaoning province and improve the rural natural ecological environment.

Liaoning Province; rural area; water pollution control; legal countermeasures

王宏巖(1980-)，女，工程師，主要從事水文勘測工作。

X52;D922.683

A

2096-0506(2016)12-0053-04