老撾南歐江一期實施項目建設征地移民安置咨詢工作分析

馮明磊，侯志強，肖銀松，陳　寧，袁　寧，曹際宣

(1.中國電建集團昆明勘測設計研究院有限公司，云南昆明650051；2.中國電建海外投資有限公司昆明分公司，云南昆明650000)

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老撾南歐江一期實施項目建設征地移民安置咨詢工作分析

馮明磊1，侯志強1，肖銀松1，陳寧1，袁寧1，曹際宣2

(1.中國電建集團昆明勘測設計研究院有限公司，云南昆明650051；2.中國電建海外投資有限公司昆明分公司，云南昆明650000)

老撾南歐江梯級水電開發涉及大量搬遷安置人口，是首個在老撾境內由中資企業全面負責移民安置實施工作的水電項目。中國電建集團昆明勘測設計研究院有限公司作為中方咨詢機構從移民安置規劃設計、綜合監理、項目管理三方面全面介入移民安置咨詢工作。分析總結在老撾開展移民安置咨詢工作的經驗及我國移民技術標準等在老撾水電項目實踐中的應用，提出了在老撾開展水電站建設征地移民安置咨詢工作的幾點建議，以為后續老撾水電項目移民安置實施工作提供一定的參考借鑒。

移民安置；建設征地；水電工程；南歐江；老撾

0　引　言

當前老撾結合國家自身資源優勢，積極發展水電事業[1]。南歐江梯級水電開發為中國電建集團首次在境外獲得的全流域規劃開發項目，共有7個梯級水電站，總裝機容量1 272 MW，分兩期開發。首期開發南歐江二、五、六級3個梯級水電站，共涉及淹沒影響人口約760戶4 500人。由于老撾國內缺乏大規模移民安置工作的實施經驗，為妥善安置移民，確保電站建設對當地居民產生的影響降至最小，南歐江一期移民安置工作采用由項目業主全面負責組織實施，老撾政府參與配合，中方咨詢機構提供咨詢服務的模式開展，借鑒國內水電移民安置工作的成功經驗及模式、結合當地實際情況，開創了一套新的移民安置工作模式。雖然工作中存在諸多問題及困難，最終在有關各方的共同努力下按期完成了移民搬遷安置工作，為電站順利下閘蓄水及發電奠定了基礎。

本文分析總結了作為咨詢機構的中國電建集團昆明勘測設計研究院有限公司(以下簡稱“昆明院”)在老撾南歐江一期實施項目中，開展移民安置咨詢工作的經驗及我國移民技術標準等在老撾水電項目的應用實踐，最后對在老撾開展水電站建設征地移民安置咨詢工作提出了幾點工作建議，為后續老撾水電項目移民安置實施工作提供一定的參考借鑒。

1　南歐江一期項目工作難點

(1)點多面廣、工作量大。南歐江一期實施項目涉及3個電站，老撾國內2省5縣。移民安置工作點多、面廣，加之老撾國內交通不便，移民安置工作量巨大。其中，南歐江二級水電站建設用地總面積為2 059 hm2，淹沒影響涉及24個村莊143戶約900人；南歐江五級水電站建設用地總面積為1 823.9 hm2，淹沒影響涉及14個村莊中367戶約1 933人；南歐江六級水電站建設用地總面積為1 816 hm2，淹沒影響涉及7個村莊，共計228戶約1 244人。

(2)老撾國內缺少移民安置的法律法規和成熟的模式。目前，老撾國內有關水電移民安置的相關法律法規尚不完善，且沒有大規模移民安置工作經驗，缺乏成熟的移民安置操作模式，老撾政府部門對于移民安置工作缺少經驗，在初期各方對于如何開展工作無從下手。

(3)未開展可研工作，缺乏總體規劃，導致移民工作成為“三邊工程”。老撾國內移民安置通常情況下不進行可行性研究工作，僅由老撾咨詢機構完成移民安置行動計劃報告作為項目報批使用，但是報告深度較淺，無法指導移民安置實施工作。實施階段，缺乏總體規劃，多為邊設計、邊報批、邊施工的“三邊工程”。

(4)建設征地范圍界定及實物指標調查。老撾國內對于建設征地范圍并未做明確規定，南歐江一期項目采用國內回水計算的方式確定建設用地范圍，并現場測設了永久界樁，履行了相應程序，項目業主組織專人進行了實物指標調查，為項目順利推進奠定了基礎。但由于調查過程中的溝通交流、調查條件困難等原因，導致部分調查成果精度上仍然存在問題。

(5)移民安置方案變動較大。由于沒有開展可研工作，缺乏總體移民安置方案，因此在實施過程中需充分征求當地政府及移民的安置意愿來確定移民安置方案，方案在實施過程中會反復發生變化，耗時較長，影響工程總體進度。

(6)移民安置點規劃設計缺乏依據。由于移民安置點規劃設計工作缺乏依據，同時在設計時還需充分考慮老撾當地建筑風格以及風俗習慣。南歐江一期項目伊始，多參照國內部分規定執行，設計標準偏高，投資較大。后經設計人員不斷優化，考慮當地的建筑風格以及經濟發展特點，使得房屋造價逐步降低，達到較為合理的水平。

(7)老撾國內承包商執行能力相對較差。南歐江一期項目委托老撾EDL公司承擔庫底清理工作，部分分包商承擔移民安置點工程建設工作，根據現場實施的實際情況，老方人員存在執行能力相對較差的問題，對于實施過程中存在的問題整改落實不夠及時。

2　老撾移民安置咨詢工作

為確保移民安置工作能夠順利推進，項目業主委托昆明院作為咨詢機構全面介入南歐江一期項目移民實施咨詢工作，以期利用昆明院國內移民工作技術實力及工作經驗為老撾移民安置工作提供借鑒和幫助。咨詢工作主要涉及移民安置規劃設計、移民綜合監理及項目管理三個方面。在實施過程中，國內相關法規技術標準等在老撾取得了一定程度的實踐應用及推廣。

2.1移民安置規劃設計

(1)建設征地范圍的確定。目前老撾國內對建設征地范圍的界定方式并無明確的規定，南歐江一期實施項目采用國內回水計算的方式確定，所選洪水設計標準均采用國內標準下限，根據上述方案確定的建設征地范圍最終由老撾省級政府進行了確認。實踐證明，該方式確定的建設征地范圍不僅能夠滿足老撾國內移民安置工作的需要，確保移民生命財產安全；同時也能在一定程度上節省項目業主的移民投資。

(2)實物指標調查。參照國內規范，在實物指標調查前南歐江一期項目由老撾政府部門發布了“停建令”，禁止在建設征地范圍內新增建筑物及搬遷人口，確保了實物指標調查的準確性；同時，參照國內實物指標調查規范確定了相關的調查內容包括人口、房屋、土地以及專業項目等。在調查工作開始前，結合我國相關規范內容及老撾當地的實際情況確定了調查對象、調查方法、調查精度、工作組織及各方職責等，并編制了實物指標調查工作大綱。這為實物指標調查工作順利推進奠定了基礎，同時在調查前測設了永久界樁以作標示。

(3)移民安置方案確定。由于南歐江項目未開展可研階段工作，缺乏移民安置總體規劃方案，在項目伊始移民安置方案時常發生變動，對移民工作進度造成了一定影響。借鑒國內工作經驗，由項目業主牽頭負責，地方政府及咨詢機構組成聯合工作組，在充分征求移民安置意愿的基礎上，通過科學的分析論證確定合理的移民安置方案，減少了移民安置方案變動。

(4)移民安置工程設計。南歐江一期項目移民安置工程設計工作主要包括開展移民安置點勘測設計、專業項目設計等相關工作。由于老撾國內社會經濟發展水平較低，人民收入較低，居住水平、基礎設施建設等較為落后，老撾國內對于相關房屋、基礎設施等建設沒有相關的規程規范或法律法規，導致設計工作處于“無章可循，無法可依的局面”。對此，設計人員采用國內設計標準的下限進行設計；但實踐證明，即使國內設計標準下限也遠遠超出老撾當地水平，致使移民工程投資費用超出通常意義上所認為的“重置價格”，設計標準偏高。針對沒有標準的問題，解決的主要措施是由項目業主會同設計單位共同對設計標準進行確認，報老撾政府審批同意。經過設計人員的不懈努力，在后期安置點規劃設計過程中不斷摸索，最終掌握了老撾國內相關法規、熟悉了老撾建設風格，設計造價經過不斷優化能夠滿足各方要求。

(5)庫底清理。老撾國內關于庫底清理工作雖有相關的法律規定，但不具備實際操作性。有鑒于此，中方咨詢機構借鑒中國規范，初步確定了南歐江一期項目庫底清理的對象，清理標準。實施中由于庫區交通條件較差，多為原始叢林，清理難度極大，實施中對清理標準進行適當調整。

2.2移民綜合監理

移民綜合監理工作是中國水電建設事業過程中根據中國國情和政策所產生的一項工作，其同工程監理具有一定的相似性，同時也具有一定的區別。移民綜合監理主要是對于移民安置工作的總體進度、投資及質量進行把控，控制移民安置的設計變更。其監督的對象為移民安置實施主體，縣級移民管理機構，而監理依據為經審定的移民安置規劃報告。而在老撾則完全不同。在項目開始之前并無審定的移民安置規劃報告，缺乏移民安置總體規劃及項目投資概算；同時移民安置的實施主體為項目業主。因此，南歐江項目移民安置綜合監理缺乏監理的依據，同時監督管理的主體也發生了變化，致使移民綜合監理工作并未按照項目初期預想的方案開展相關工作。

經過對南歐江項目移民綜合監理業務的總結，老撾項目的綜合監理更重要的是根據所擁有的技術力量以及國際項目的實際情況，為業主提供咨詢服務。以南歐江項目為例咨詢工程師可以提供以下咨詢服務。

(1)協助項目業主制訂移民安置實施工作內容及計劃。目前老撾項目關于建設用地移民安置工作可參照經驗較少，作為咨詢機構可以借鑒國內已有的工作經驗，結合當地的一些實際情況為項目業主理清相關的工作程序，工作內容，工作方法，組織管理模式，建立合適的進度計劃、實施工作計劃。

(2)對各項設計成果把關。通常老撾建設征地移民安置規劃設計主要涉及：①移民安置點規劃設計；②專業項目改復建規劃設計；③專業項目的補償評估咨詢；④生計恢復規劃設計。咨詢機構可以利用自身技術特點對上述的規劃設計成果進行審查把關，提出優化意見。

(3)參與合同管理及招投標工作。作為咨詢機構應當對移民安置實施過程中所涉及的移民安置補償協議、政府工作協議、施工合同等進行技術咨詢，參與相關的合同管理工作，參加招投標工作，協助確定建設實施單位。

(4)協助業主確定移民安置方案。在移民安置過程中最重要的是確定移民安置方案及安置標準，由于該項工作在國內由地方政府及設計單位完成[2]，而在國際項目中作為移民實施主體，移民安置方案由項目業主確定并報當地政府批準，同時在缺乏安置點建設標準時，應當由項目業主牽頭會同設計單位、咨詢單位等共同確定合理的建設標準，報當地政府批準實施。

(5)參與移民安置實施管理。協助項目業主開展移民安置實施管理工作，對工作中應履行的責任義務等起到告知作用，對工作中可能存在的問題、風險及時提醒業主，并根據自身的工作經驗提出應對之策。

3　老撾移民安置咨詢工作的幾點建議

3.1選擇合理的移民安置實施管理模式

選擇合理的移民安置管理模式對于移民安置工作成敗具有決定性的作用，有效的控制移民安置實施過程，才能確保移民工作順利推進。

現階段根據老撾移民安置實施工作經驗分析，中資企業投資項目在老撾國內移民安置實施工作大致分為兩種模式：

一，由項目業主作為實施單位全面負責所有移民安置實施工作，聘請相關的咨詢機構開展咨詢工作。在此過程中項目業主起主導作用，老撾政府等有關部門起輔助作用。優點在于項目業主全面參與，對于移民安置工作的質量、進度、投資等可以進行較好的把控，缺點在于需要有較多的管理及服務人員，且老撾政府機構參與力度較小，因此政府工作積極性不高。

二，操作方式為項目業主全部委托給老撾政府機構，完全由其負責開展移民安置實施工作，項目業主進行監督管理。其優點在于項目業主全權委托老撾相關機構開展移民安置實施工作，項目業主不需投入大量的人力物力資源從事該項工作；缺點是項目業主對于移民安置實施工作的全面控制能力減弱。根據已有工作經驗，老撾相關機構普遍執行能力較差，存在層層分包、以包代管的現象，工程建設質量、進度等都無法得到保障；同時，老撾國內由于缺乏大規模移民安置實施工作經驗，對于移民安置工作缺乏全面統籌管理。移民資金使用缺乏有力監管，濫用現象嚴重，一旦出現資金鏈斷裂的情況，將嚴重影響工程建設的實施。

3.2移民安置規劃設計工作

(1)建設用地范圍及實物指標調查。如何合理確定建設用地范圍，并開展實物指標調查工作，提高調查精度對移民安置實施工作至關重要。目前，老撾國內對于如何確定用地范圍尚未明確規定，可以參照國內規范根據回水計算成果確定用地范圍，也可以按照正常蓄水位增加一定安全超高的方式確定，但均需同老撾政府溝通，取得政府的許可。在實物指標調查階段，測設永久用地界樁作為建設用地范圍標示，結合用地區的實際情況，在開展實物指標調查前認真編制實物指標調查工作大綱，確定實物指標調查的工作組織，調查內容、方法，工作時限等。

(2)合理確定影響區范圍。由于老撾國內目前對于淹沒影響區范圍重視程度不足，許多電站對于影響區范圍未劃定，以南歐江一期項目為例，在工作初期僅制定了水庫淹沒區用地范圍，并未確定影響區范圍，在實施過程中對影響區范圍重新查勘并確定處理方案，造成一定的反復。建議：在項目初期就對有村莊、居民點、專業項目等敏感性對象的區域進行實地查勘，確定是否存在影響區，同時開展影響區實物指標調查工作。

(3)確定移民安置方式。建議在開展實物指標調查過程中同時確定移民安置方案，充分征求移民意愿，聘請專業咨詢機構進行分析論證，獲得政府的許可或批文。

(4)尊重當地民俗、民風。老撾國內少數民族眾多，風格、文化不同，在規劃設計時應充分尊重當地民俗民風，征求當地政府意見。涉及宗教、殯葬等設施建議由當地政府組織完成設計、實施等工作。

(5)重視移民生計恢復。目前，老撾國內項目普遍存在“重工程輕移民”的現象，對于移民生計恢復工作重視程度不足，客觀上講該項工作由項目業主組織實施存在一定的困難。建議：水電項目應重視移民生計恢復工作，由項目業主委托老撾政府開展相關工作，確保移民搬得出穩得住。

4　結　語

當前越來越多的中資企業順應“走出去”的戰略要求在海外投資開發水電項目，隨著國際社會、非政府組織等對于水電項目移民安置工作關注程度越來越高，如何妥善安置移民成為國有資產境外投資水電項目成敗的關鍵因素之一，合理的移民安置規劃及工作組織是順利推進移民安置工作的重要保障，咨詢工程師可以利用自身的專業知識，結合當地的實際情況為項目業主提供有價值的咨詢服務，但國際項目咨詢工作同國內仍舊差距較大，需要因時因地制宜，結合我國的成功經驗，不斷探索，最終達到提前規劃、合理組織、順利實施的工作目標。

[1]曉楠. 老撾將充分利用水力資源[J]. 東南亞南亞信息， 1997(13)： 21- 22.

[2]國務院第471號令《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置實施條例》[S]．

[3]陳志波， 陳穎. 老撾土地法律制度研究[J]. 云南大學學報： 法學版， 2005(02)： 115- 119．

(責任編輯陳萍)

Analysins on Land Acquisition and Resettlement Consultation of Phase I Hydropower Development of Nam Ou River in Laos

FENG Minglei1, HOU Zhiqiang1, XIAO Yinsong1, CHEN Ning1, YUAN Ning1, CAO Jixuan2

(1. PowerChina Kunming Engineering Corporation Limited, Kunming 650051, Yunnan, China;2. Kunming Branch of PowerChina Resources Limited, kunming 650000, Yunnan, China)

The cascade hydropower development in Nam Ou River of Laos involves the relocation of a large amount of population. The resettlement implementation of hydropower development in Nam Ou River is fully carried out by China-funded enterprise that is the first in Laos. As a Chinese advisory company, PowerChina Kunming Engineering Corporation Limited fully engages in the consulting of resettlement plan, comprehensive supervision and project management. The experiences of resettlement advice in Laos are analyzed and the application of Chinese resettlement standards in Laos is also presented. Some suggestions to carry out land acquisition and resettlement advice of hydropower station in Laos are put forward, which will provide a reference for follow-up resettlement implementation of hydropower projects in Laos．

resettlement; land acquisition; hydropower project; Nam Ou River; Laos

2016- 03- 12

馮明磊 (1978—)，男，安徽濉溪人，高級工程師，博士，主要從事水庫移民工作．

D632.4；TV 213.2

B

0559- 9342(2016)05- 0081- 04