基于產權視角的農地流轉障礙分析

岳紅艷

摘 要：農地是人類賴以生存發展的源泉，不僅為人類提供糧食等生活必需品，更是農民最基本的一種社會保障。農地問題關系著農民切身利益以及農業的穩定和農村繁榮，農地流轉對農村經濟發展有著重要作用。本文基于山東省滕州市的調研資料，分析了產權缺陷對農地流轉的阻礙，并提出相應的建議，以促進我國農地流轉市場健康發展。

關鍵詞：農地流轉；產權；滕州

DOI：10.16640/j.cnki.37-1222/t.2016.07.095

黨的十一屆三中全會做出了繼續加強農村土地流轉的重大決策，始終把農民最關心的土地問題放在促進農村經濟發展的首位。截至2011年上半年，全國土地承包經營權流轉面積達2.07億畝，占承包耕地總面積的16.2%，簽訂流轉合同2258.8萬份，簽訂率為60%；有800多個縣（市）12000多個鄉鎮建立了土地承包經營權流轉服務中心。近年來為促進農地流轉的順利進行，國內外學者從農戶、政策等多個角度分析影響農地流轉的因素。本文通過對滕州市的調研分析產權視角下農地流轉的困境，以期進一步推進農村土地市場的發展。

1 研究區域概況

1.1 自然條件

滕州市位于山東省南部，總面積1485平方公里，轄21個鎮村，1246個行政村居，總人口170萬，是山東省人口最多的縣級市。近年來，滕州市根據“依法、自愿、有償”的原則，積極引導農村土地承包經營權健康有序合理流轉。 截至目前，全市已累計流轉土地面積達37萬畝，占全市總耕地面積的32%，有35個村實現了整建制流轉。

1.2 社會經濟條件

滕州市交通便利，既有京滬鐵路、京福高速公路、104國道等國家級交通干線縱貫南北，又有豐富的煤炭資源，如金達煤礦、曹莊煤礦、 級索煤礦、官橋煤礦和力源煤礦等。2014年全市生產總值（GDP）達981.75億元，按可比價格計算，比上年增長9.2%。其中，第一產業增加值74.38億元，增長3.3%；第二產業增加值515.85億元，增長10.1%；第三產業增加值391.52億元，增長9.0%。產業結構調整穩步推進，三次產業比例由2013年的8.0：53.3：38.7調整為7.6：52.5：39.9。城鎮化水平穩步上升，新型農村社區建設穩步推進。社會保障體系日趨完善，農村低保保障標準提高到2455元/人，比上年提高255元；基礎養老金月發放標準提高至75元，企業退休人員養老金月均增加228元，發放高齡補貼1380元，減免老年人新農合參保費用1226萬元。

1.3 土地利用現狀（表1）

從表1可以看出，從2010年到2014年五年的時間里滕州市耕地和未利用地面積按照一定規律呈現出逐漸減少的規律，而建設用地在這五年中則呈增長的趨勢。原因是在這七年的時間里，政府在用地政策方面做了相應調整，主要表現為放寬建設用地的限制條件，將部分沒有得到合理利用的農用地用于建設用地，著力搞城市規劃與建設。

2 農地流轉的產權障礙及其對土地流轉造成的影響

2.1 農村土地產權結構不合理

2.1.1 產權主體不明

①法律方面。我國現行的農地產權制度沿襲了20世紀80年代初期實行的家庭聯產承包責任制，即在土地集體所有的前提下把土地均分到戶的制度模式。《物權法》、《土地管理法》等重要法律都明確規定我國農村土地歸集體所有（現行制度的三級集體組織分別為鄉、村、村民小組），絕大多數的農地是以“三級所有，隊為基礎”的形式實現集體所有的，但對于土地確切屬于哪一級所有，則沒有明確的法律規定。

②農戶認知方面。由于農戶的教育水平往往存在普遍較低的情況，農戶對農地產權的主體認知較為模糊，只有少數農戶清楚農地產權主體的界定。

2.1.2 發展權缺位

農地發展權是指將農地轉為建設用地進行開發利用的權利，是一種可與土地所有權相分離的獨立的財產權，具有一定的排他性[1]。20世紀40年代英國為疏散工業及工業人口、對擁擠的都市區進行再發展以及為減少人口和工業遭受空中攻擊的威脅等問題首先創立了隸屬國家的農地發展權，使用者要進行開發必須先向國家購買發展權。隨后美國設立了農地發展權并規定農地發展權歸屬于土地所有人，且農地發展權可以自由買賣，國家亦可以成為買方向農地所有者購買發展權。

我國的物權體系中目前還沒有設定開發權，但該權是客觀存在的，客觀上被地方政府占有，而且是無償的[2]。農地發展權具有巨大的增值收益。地方政府通過制定或修改土地利用總體規劃，以征用的方式合法地將農地變更為建設用地，政府出讓土地的價格遠遠高于征地補償費用，兩者的差額即為農地發展權價格，該價格絕大部分成為地方政府的計劃外財政收入[3]。發展權的政府所有化，剝奪了農戶的正當權益。

而農戶種植糧食作物經濟效益低，發展權的政府所有化又限制了農戶更改種植種類的權利，轉入農戶的經營方式單一且經濟效益不高，降低了轉入農戶的積極性。

2.2 農戶的權利保障不到位

按照農業部和省、棗莊市的統一部署，滕州市抓住被農業部列為全國農村土地承包經營權確權登記頒證試點縣的機遇，按照“先行試點、大膽探索、積累經驗、穩步推開”的總體思路，強化組織領導，落實經費保障，狠抓措施落實，積極穩妥地開展承包地確權登記頒證工作。目前全市已完成了1072個村、89.99萬畝承包土地的確權登記工作，還有174個村沒有完成確權登記工作，預計15年底完成。

滕州市總面積1485平方公里，總人口170萬，是山東省人口最多的縣級市，地多人多，確權運行難度大，原因主要表現在以下兩個方面：①滕州市轄1246個行政村，村總數多且各村情況差異大，確權進程難度大；②原有承包面積與測繪面積存在誤差，易引起糾紛。由于以前測繪水平低，原有承包面積的確定往往采用拉繩子、竹竿等低端的方式丈量土地，而現今測繪水平及精準度的提高，導致確權實測面積與原承包面積不符，往往存在確權登記的實際面積比原有承包合同上登記的面積少。而大部分農戶受教育水平限制認識程度低，都不愿意測繪面積少于原有承包面積，易導致糾紛。測量多出來的地也要登記，以備之后所需。

2.3 權利侵私

伴隨著滕州市城市化和工業化的不斷發展，城市地域的拓展逐漸向農村延伸，越來越多的農村土地被征用。隨著農地轉為非農建設用地，產生大量的失地農民，而失地農民卻難以分享到土地增值帶來的收益。失地農民問題已成為中國農村矛盾的焦點。（表2）

近年來，滕州市工業化快速發展，城鎮化加速推進，土地征用規模較大，形成了一定規模的失地農民。2009年國務院發展研究中心課題組就失地農民權益保護問題對山東省滕州市進行了實地調查，調查表明1998年以來在非農業建設占地面積中，通過征用程序把集體土地變為國有土地的比重為24.7%，非農業建設用地未經國家征用而由集體土地直接進入建設用地市場的比重高達75.3%[4]。伴隨著滕州市的建設和發展，用地需求大幅增長。2010年與2011年是滕州市征地的高峰期，2010年征地面積416.5065公頃，其中耕地283.9788公頃，占征地總面積的68.2%；2011年有所上升為516.2108公頃，耕地面積135。7184公頃，占征地總面積的26.3%。2012至2014年征地面積相對較少，2012年征地334.2912公頃，其中耕地面積224.9827，占征地總面積的67.3%。2013年征地面積243.0292公頃，其中耕地面積141.7928公頃，占征地總面積的58.3%。2014年征地面積222.9公頃，其中耕地面積186.1299公頃，占征地總面積的83.5%。

土地作為農民賴以生存的最基本、最重要的生產資料，也是他們最后的一道生活保障線。而中國現行的征地補償制度尚不完善，存在公共利益界定模糊、補償標準過低、就業安置不力和保障體制滯后等諸多問題。相關制度的不完善導致許多失地農民生活在城市與農村的邊緣，成為了種田無地、就業無崗、社保無門的弱勢群體，抵御生活風險能力急劇下降，面臨著嚴峻的生存與發展問題。

參考文獻：

[1]沈志遠，吳釗.簡論農地發展權在我國的創設[J]. 新學術，2007（06）：140-141，164.

[2]張全景，歐名豪.中國土地用途管制制度的耕地保護績效研究[M].

[3]沈志遠，吳釗.簡論農地發展權在我國的創設[J]. 新學術，2007（06）：140-141，164.

[4]國務院發展研究中心課題組，中國失地農民權益保護及若干政策建議. http：//www.cssn.cn/jjx/xk/jjx_yyjjx/jjx_nyjjx/201310/t20131024_520223.shtml，2010（12）.