對渭河河道采砂的一點思考

◎韓國杰

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對渭河河道采砂的一點思考

◎韓國杰

◆作者系陜西省渭河流域管理局執法監督處處長

河道是水流和泥砂的矛盾統一體，兩者相互制約，相互作用，從而使河道處于動態平衡之中。若來水含砂量大，河道就會淤積；含砂量少，河道將發生沖刷。可見，河道泥沙是構成河床的基本物質，是保持河床相對穩定的基本要素，也是緩沖河道水流、涵養水源、保護堤防與河岸安全的重要屏障。同時，河道泥砂中又含有可供建筑使用的砂石，河床中的砂石經過水流的長距離搬運，具有堅固耐用、級配合理、取用方便等特性，從而成為天然而又不可或缺的優質建筑材料，具有巨大的經濟效益，從而使河道砂石具有一定的經濟屬性。由此，河道砂石本身的自然屬性演變為經濟屬性，進而上升為社會屬性，帶來了無盡的人與自然、社會與經濟的矛盾。

開發和利用河道砂石資源，必須深刻認識河道的自然屬性，不斷探求其內在聯系。只有尊重客觀規律，在保護河床、穩定河勢的基礎上，有效地發揮河道砂石的資源優勢，才能最大限度地服務于社會和人類。否則，違背自然規律，本末倒置，掠奪式開采，必然會招致自然界的懲罰。本文根據《陜西省渭河流域管理條例》的法理，就當前圍繞渭河河道采砂全面禁、部分采、放開采的不同觀點，談談本人的一些看法。

開采與禁采：河道砂石資源應當適度利用

一方面，河道砂石作為一種通過洪水可以動態補充的自然資源，有序適度開采對河道平衡是有利的。眾所周知，歷史上渭河是一條沖淤平衡的河道，由于三門峽水庫的修建，庫區河道淤積逐漸加重，懸河局面加劇，“潼關高程”作為渭河下游三門峽庫區河段淤積的晴雨表，備受各方高度關注。長期以來，為確保渭河防洪安全，流域機構不斷探求各種工程措施，力求解決渭河下游泥沙淤積難題。其中通過合理規劃，有計劃、適量、適度開采河道內砂石，不但可以吹填加固堤岸，提升防洪工程抗洪能力，而且作為基礎建材，有效供給，支持地方經濟建設。同時，也可以疏浚河道，利于洪水下泄和防洪安全。因此，渭河河道采砂是沿河地方利用自然資源的理性和必然選擇，采砂活動是不容質疑的。

另一方面，資源的有限性決定了人類不能向大自然無限索取資源，河道采砂更是如此。河道砂石資源的有限性和動態不均勻變化特點，需要對河道采砂的時間、空間、區段進行科學規劃，有效管理，避免無節制的亂采、濫采，這樣才能做到有序持久利用砂石資源。所以，開采與禁采應當是一般與特殊、整體與局部、長期與短期的關系，沒有爭論的必要。禁采只能是某一特殊時期特殊要求或動態補充嚴重不足時期采用的非常措施，應當是暫時的。

故此，把河道采砂作為唯一建材供應渠道，要求渭河河道全面放開砂石開采，以需定供，完全滿足市場需求的觀點，則是過度強調了河道砂石的經濟屬性，而忽視其作為河床物質的自然屬性，是極端錯誤的。當然，由于基礎研究不夠，管理粗放，導致濫采亂挖嚴重，普遍超量堆砂，防洪清障壓力增大，從而要求“一刀切”，全線禁采，則顯然無視河道砂石的經濟屬性和社會屬性，不講社會效益，也是十分片面的觀點和不負責任的做法。河道采砂，既要依法嚴格依法河道又要注重社會效益，要實事求是，準確把握一個度，不可因噎廢食。這也是《陜西省渭河流域管理條例》中規定“疏浚采砂”，有別于其他法規規定的出發點。

現象與本質：依法履職責無旁貸

渭河采砂起步于上世紀九十年代初，隨著建設規模的擴大，作為主要建材的砂石需求增大，供不應求。渭河采砂幾乎成為關中工程建設唯一的砂石供應渠道，盲目投資蜂擁而至，河道內亂采濫挖現象嚴重，“滿目蒼夷”、“慘不忍睹”成為河道面貌不爭的事實。

客觀的講，河道采砂管理從無到有，從簡單管理到逐步規范，河道管理部門做了大量的行之有效的工作，河道采砂秩序得到了明顯改觀。顯然，由于“亂象”存在而全面否定河道管理部門的工作和成效，是罔顧事實、顯失客觀公正的。相反，許多業內人士絲毫不反思管理者職能是否履行到位，把目前河道采砂亂象原因完全歸結為“暴利”驅使、“暴力”使然，對此觀點則不敢茍同。試想，采砂“暴利”存在，難道與我們規劃計劃不落實、量化控制措施不得力、現場管理缺失無關？采砂背后的“暴力”難道不是我們長期重建輕管、水法規強制力不足所致？屢禁不止的違法采砂難道與各相關部門依法盡責不到位，或嚴重瀆職不無關系？所以，要以實事求是的態度認識對待采砂過程中的成績和問題，不要被現象蒙蔽了眼睛。只有透過現象看本質，善于抓住問題的本質和核心，對照相關法律法規規定，深入檢討職能職責是否履行，管理措施是否落實，就一定會找到河道采砂亂象的根源，找準解決問題的辦法。這正是《陜西省渭河流域管理條例》規定疏浚采砂的落腳點所在，即管理部門要依法嚴格履行職責，強化管理，從嚴執法，加大處罰。

整體和局部：統一規劃是實現流域整體效能的終極目標

科學規劃是采砂活動實施的必要條件，依法管理是采砂活動順利進行的充分條件。沒有一個科學合理規劃，采砂有利于河道的一面無法展現，也使人們形成了采砂對河道無益的錯誤認識，必然引起巨大的負面效應，禁采呼聲高漲是必然的。只有一個科學規劃，沒有嚴格的依法管理，規劃難以落實，造成管理無序，亂采濫挖現象得不到及時制止，主管部門的努力不被社會承認也是必然的，這樣周而復始也難以樹立主管部門的權威。

采砂管理規劃需要處理好整體與局部、長期與短期、資源利用與工程保護、上下游左右岸的關系。從整體與局部來講，可采區為河道的局部，對河勢影響則為河道整體的影響，若因采砂河勢向有利方向轉變，則說明對整體利益是有利的，支持砂石利用則是必然的；若因采砂河勢向惡化方向發展，說明對整體利益不利，反對采砂也是必然的；從長期與短期來講，由于砂石資源的補充具有不確定性，因此，短期內采砂必須充分考慮來不來砂的實際，規劃制定要適量適度、豐欠平衡，不能竭澤而漁；從資源利用和工程保護來講，由于人類社會發展，建設規模越來越大，要改變河道砂石資源無限、可以全額供給所有建筑工程的想法。為實現可持續供給，必須實行科學預測、限額控制，才能做到資源利用和工程保護雙羸。近年來，河道水沙量較枯，河道砂石資源處于采多補少的不利時段，河道砂石只能做為建筑工程供給的一部分，因此，建筑用砂必須從多渠道取得，從單一河道供給向天然采取和人工制砂相結合轉變。否則，無延期、無限量開采必然引起嚴重塌岸等影響工程安全的各類事故，只能在各方面壓力下被迫禁采；從上下游、左右岸來講，渭河流域現階段河道兩岸、上下游分屬不同的區域管理，真正的流域管理尚存在于法規紙面上，不同區域從各自的管理目標出發，各自為政，各自規劃，沒有形成一個渭河干流統一完整的采砂管理規劃，致使干流上下游、左右岸分割規劃、分割管理，從而存在不同的管理要求、別樣的開采方式、各異的禁采時間、相差的繳費標準以及相去甚遠的管理效果和河道面貌。

要實現流域管理整體效能，妥善解決整體與局部、長期與短期、資源利用與工程保護、上下游左右岸的關系，服務流域全局，就必須按照《條例》要求，由流域機構組織相關各方編制流域疏浚采砂規劃，經省政府批準以后依法貫徹實施。這也是《陜西省渭河流域管理條例》規范渭河干流采砂的必要條件和主要措施。

責任與權力：許可是權力更是服務和責任

隨著渭河流域管理的不斷深入，渭河河道采砂管理體制也在不斷完善中。《陜西省渭河流域管理條例》對整個流域河道采砂管理體制予以明確，賦予流域管理機構渭河干流河道采砂許可和監督權，同時對管理機構加強采砂管理，保護相對人合法權益規定了相應的的法律責任和義務。權責來自于法定，有權必有責。權力和責任，二者是對立統一的整體，相依依存。權力靠責任來制約，責任靠權力來履行和落實，必須嚴格依法行政，真正依法用好權，依法落實好責任。同時，用權要接受監督。日益完善的各種行政法規，都明確了法律責任，規范了用權的范圍和監督機制，用權不但受到行政相對人、上級部門的監督，更受到社會公眾輿論和廣大人民群眾的監督。對于錯誤的行政行為造成的侵權要作出合理的賠償。無論是不作為，或者亂作為的違規行為，不管有否造成損失，都要受到相應的追究。日前，陜西省人民政府工作部門權責清單已經公布，清單明確規定了渭河干流河道采砂許可審批權的主體和相應的受理、審查、決定、送達的條件和程序以及不同階段的責任，受理階段重點是要作到公平、公開、便民；審查決定階段重點是要作到兼聽不同意見、公正審查、及時出具審查決定；實施監督階段主要是現場監督抽查處理和日常巡查后的責令整改，要求做到及時有效。同時要求管理機關規范內部管理，建立責任追究制度。因此，對于流域機構管理人員應該增強法制意識，在把握用權的準確度上下功夫。增強責任意識，在嚴格落實事前預防、事中嚴格依法辦理、事后加強監督上下功夫。增強服務意識，做到加強宣傳、政務公開、熱情辦事、主動服務等。增強廉政意識，在創造干凈和諧的行政環境。

渭河陜西人民的母親河。渭河采砂，不僅僅是水事，更不是碎事。愿《陜西省渭河流域管理條例》規定的各項法律制度能夠嚴格得到貫徹落實，渭河河道采砂逐步走向有序適度、管理規范，服從于水利，服務于社會，富裕于群眾。陜西水利

（責任編輯：王劍）