城鎮(zhèn)地形地籍成果更新項目的管理與實施——以廣州市為例

林　瑯，曾泛林

(廣州市房地產(chǎn)測繪院，廣東 廣州 510030)

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城鎮(zhèn)地形地籍成果更新項目的管理與實施
——以廣州市為例

林瑯，曾泛林

(廣州市房地產(chǎn)測繪院，廣東 廣州 510030)

Management and Implementation of Urban Topographic and Cadastral Results Updating Project ——Taking Guangzhou as an Example

LIN Lang,ZENG Fanlin

摘要：在全國各城市都已規(guī)模性開展地形圖的動態(tài)更新工作的大背景下，針對城市地形地籍成果更新項目的特點，結(jié)合歷年來廣州市中心城區(qū)地形地籍成果更新項目的成功實踐，對項目的組織管理，尤其是引入測繪監(jiān)理制度、更新范圍的確定、更新技術(shù)方法進行了經(jīng)驗介紹和歸納分析，探討項目實施過程中采用的測繪高新技術(shù)手段和新方法。

關(guān)鍵詞：地形地籍修補測；測繪監(jiān)理；更新；權(quán)屬調(diào)查；GZCORS

全國第二次土地調(diào)查(簡稱“二調(diào)”)工作結(jié)束后，各城市測繪部門為保證所轄區(qū)域的地形地籍數(shù)據(jù)成果的現(xiàn)勢性和準確性，為政府科學(xué)規(guī)劃、精細化管理提供重要數(shù)據(jù)支撐，陸續(xù)開展了城鎮(zhèn)地形地籍修補測工作。《廣州市測繪管理辦法》規(guī)定：“本市建立基礎(chǔ)測繪成果更新制度。本市建成區(qū)和重點建設(shè)地區(qū)的1∶500地形圖至少每年更新一次”。為保持廣州市土地調(diào)查數(shù)據(jù)成果的現(xiàn)勢性，廣州市國土資源和房屋管理局于2012年9月、2014年9月相繼組織開展了地形地籍修補測繪和建庫工作，以保障城鎮(zhèn)村莊地籍測量數(shù)據(jù)生產(chǎn)和入庫更新長效機制的有效運行。同時，進一步補充完善中心城區(qū)地名地址、門樓牌、路燈桿、街路巷數(shù)據(jù)成果，為地籍管理、城市建設(shè)、管理決策及城市應(yīng)急指揮提供準確、實時的信息支撐，滿足百姓日常出行對地址定位的需求。本文根據(jù)廣州市城鎮(zhèn)地形地籍成果更新項目成功實施的經(jīng)驗，對項目的組織管理、質(zhì)量控制、進度控制、更新范圍的確定、更新技術(shù)方法等進行總結(jié)介紹，探討項目實施過程中采用的高新技術(shù)手段和新方法，供同行們借鑒交流。

一、組織管理

城鎮(zhèn)地形地籍成果更新項目屬于城市基礎(chǔ)測繪項目，其資金來源屬于市政府財政資金。而根據(jù)《廣州市測繪管理辦法》規(guī)定：“使用100萬元以上財政資金的測繪項目應(yīng)當進行測繪工程監(jiān)理。”目前，稍有規(guī)模的測繪項目財政預(yù)算遠超過100萬元，因此必須有監(jiān)理單位實現(xiàn)項目的全過程監(jiān)理，控制項目的進度和質(zhì)量[1]。廣州市國土資源和房屋管理局通過向社會公開招標確定項目作業(yè)單位、項目監(jiān)理單位、項目數(shù)據(jù)建庫單位，通過項目合同約定測繪產(chǎn)品需經(jīng)省級以上測繪產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗單位檢驗，測繪成果歸檔在廣州市房地產(chǎn)檔案館。項目各單位組織及其關(guān)系如圖1所示。

圖1　項目各單位組織及其關(guān)系圖[2]

由圖1可知，業(yè)主單位與監(jiān)理單位、建庫單位是委托與被委托的關(guān)系、授權(quán)與被授權(quán)的關(guān)系[3]。業(yè)主單位在項目管理中處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，溝通協(xié)調(diào)、整體控制，具有最終決策權(quán)，對項目的影響最大。在數(shù)據(jù)檢查中，建庫單位與監(jiān)理單位職能存在交叉、重疊，有利于控制成果質(zhì)量[2]。廣州市測繪主管部門自從引入測繪監(jiān)理制度以后，逐步形成了業(yè)主單位管監(jiān)理單位，監(jiān)理單位管作業(yè)單位的長效工作機制，很好地彌補了業(yè)主單位測繪專業(yè)技術(shù)人員、技術(shù)力量的不足，也是項目科學(xué)管理的要求。

廣州市地形地籍修補測有其自身的特點：①項目資金龐大，2012年財政預(yù)算金額超過3000萬元，2014年財政預(yù)算超過600萬元。②作業(yè)區(qū)域廣、面積大，2012年作業(yè)范圍為廣州市中心城區(qū)荔灣、越秀、海珠、天河、黃埔、白云共6區(qū)的城鎮(zhèn)村莊地籍調(diào)查成果范圍，測區(qū)總面積約為648 km2，2014年作業(yè)范圍為荔灣、越秀、海珠、天河、黃埔(原)共5區(qū)的城鎮(zhèn)村莊地籍調(diào)查成果范圍，測區(qū)總面積約為360 km2。③生產(chǎn)內(nèi)容多，包括地形地籍數(shù)據(jù)、權(quán)屬調(diào)查數(shù)據(jù)、管轄范圍線數(shù)據(jù)、地名地址數(shù)據(jù)、路燈桿數(shù)據(jù)等。④技術(shù)要求高。⑤項目工期要求嚴格，項目進度、資金支付與年度預(yù)算一致，項目難以延期[2]。⑥項目管理難度大。這些特點決定了廣州市地形地籍修補測項目必須分成若干個子包，交由若干家甲級測繪隊伍來完成。2012年由11家生產(chǎn)作業(yè)單位、1個監(jiān)理單位、1個建庫單位來完成，2014年由3家甲級測繪生產(chǎn)單位、1個監(jiān)理單位來完成。這就決定了業(yè)主單位必須同時面對若干家測繪生產(chǎn)單位，若僅僅依賴于業(yè)主單位管理，則給測繪生產(chǎn)管理帶來極大的困難，因此，必須引入一個獨立的、專業(yè)的機構(gòu)對測繪工程質(zhì)量進行管理，協(xié)助業(yè)主單位保證質(zhì)量。監(jiān)理單位就測繪工程的投入、進度、質(zhì)量從開工前計劃、實施、檢查、驗收等各階段的各環(huán)節(jié)進行全過程跟蹤管理[4]。此時，業(yè)主單位只需要管理監(jiān)理單位即可完成對整個項目的掌控，從而實現(xiàn)一對一的管理。

二、確定更新范圍

地形地籍修補測范圍的確定及工作量的預(yù)計算[5]一直是困擾著城市測繪主管部門的一個難題，因為這決定著財政預(yù)算規(guī)模的大小、修補測工作量的多少、擬分成測繪子包的數(shù)量、工期的長短等。但同時它又是難以準確計算出來的，而且政府又沒有專門的立項來完成一年一度的修補測范圍實地摸查工作。因此，廣州市總結(jié)了歷年來的修補測范圍的規(guī)律，發(fā)現(xiàn)可以通過將本年度的高分辨率航空影像圖和上一年度的1∶500地形地籍數(shù)據(jù)進行疊加，采用人機交互的方式，逐圖幅進行對比，提取出兩個數(shù)據(jù)不一致的范圍，矢量化出變化圖斑的區(qū)域紅線。實踐證明，該方法實用性強，效率高，準確率高，成本也低。

廣州市國土資源和房屋管理局在啟動城鎮(zhèn)地形地籍成果更新項目立項之前，就布置完成了廣州市地形地籍數(shù)據(jù)成果現(xiàn)勢性的摸查工作，摸清了全市1∶500地形地籍數(shù)據(jù)情況：包括覆蓋范圍、圖幅范圍、數(shù)據(jù)格式、成果所在地、生產(chǎn)日期等，摸清了變化圖斑的范圍、面積、地點等，了解了全市地形地籍數(shù)據(jù)的變化情況。這項工作成果為政府財政預(yù)算提供了科學(xué)準確的依據(jù)，也是地形修補測工作開展的基礎(chǔ)、依據(jù)。當然，在地形修補測實施時，在此摸查成果的基礎(chǔ)上，生產(chǎn)單位還是要進行實地核對、摸查。經(jīng)驗表明：摸查成果100%是變化區(qū)域，只是有部分建筑改建、加層數(shù)、房屋結(jié)構(gòu)錯誤等無法發(fā)現(xiàn)，需實地踏勘、核實。

三、地形圖更新技術(shù)方法

目前，全國各城市測繪部門都在加快研究城市大比例尺更新機制和技術(shù)方法，以提高城市地形圖的現(xiàn)勢性。地形圖的更新技術(shù)方法有很多，全國各城市也根據(jù)各自的實際情況采用不同的地形圖更新技術(shù)方法。按照發(fā)包形式的不同分為統(tǒng)包的方法和按實際工作量結(jié)算的承包方法；按照修補測手段的劃分方法分為地形圖大面積修補測統(tǒng)包方法、框架數(shù)據(jù)更新方法和動態(tài)實時滾動更新[6]。廣州市實行的是地形圖大面積修補測統(tǒng)包方法。

由于廣州市在地形圖修補測項目立項開始前，已完成了本文上節(jié)所述的地形地籍數(shù)據(jù)摸查工作，已大致掌握了地形地籍成果更新范圍，已有了一個明確的成果更新工作預(yù)計量，業(yè)主單位正是依據(jù)此工作量申請項目立項、申請財政資金的。對于財政資金項目來說，項目總金額一旦完全確定，業(yè)主單位很難重新申請財政經(jīng)費，項目開展所需培訓(xùn)、檢查、驗收等費用在合同中明確規(guī)定由乙方承擔(dān)，避免項目執(zhí)行中需重新申請部分款項[2]。因此，廣州市采用地形地籍圖大面積修補測統(tǒng)包方法。

地形圖大面積修補測統(tǒng)包方法是將廣州市主城區(qū)的地形地籍成果更新項目以預(yù)算的價格招標給測繪生產(chǎn)單位，要求生產(chǎn)單位在規(guī)定的工期內(nèi)完成此項目。對于項目生產(chǎn)單位來說，按時順利得到合同規(guī)定的款項是其重要目標和原動力。對于業(yè)主單位來說，財政資金的按時支付也是其工作考核的一項重要內(nèi)容。作為財政資金支付，在項目達到階段性目標后，需監(jiān)理單位出具監(jiān)理報告，認定項目實施已達到合同規(guī)定的付款要求，經(jīng)過業(yè)主單位核查，或組織專家驗收，或資料和成果歸檔后，支付合同相應(yīng)款項[2]。這就達到了工期分階段實現(xiàn)、項目分節(jié)點完成、經(jīng)費分期支付的目的，有利于業(yè)主單位掌控項目進度、質(zhì)量，完成財政資金的按時結(jié)算，也給測繪作業(yè)單位一定的經(jīng)濟動力，同時又向作業(yè)單位施予一定的工期壓力和工期目標，創(chuàng)造出雙贏的局面。

四、項目實施中充分利用測繪高新技術(shù)成果

廣州市地形地籍修補測項目充分利用測繪高新技術(shù)成果。其平面控制測量采用廣州市連續(xù)運行衛(wèi)星定位服務(wù)系統(tǒng)(簡稱GZCORS)，高程控制測量采用廣州市似大地水準面精化成果。在GZCORS系統(tǒng)下測得的高精度GPS大地坐標可以經(jīng)過坐標轉(zhuǎn)換得到廣州坐標系下的平面坐標；已知GPS大地高，利用廣州市似大地水準面數(shù)字格網(wǎng)模型，計算出高程異常值，即由GPS大地高轉(zhuǎn)換成了廣州高程，結(jié)合廣州市似大地水準面精化成果可以實現(xiàn)“平面坐標+正常高”形式的三維坐標[7]，完全能夠滿足地形地籍修補測項目控制測量的需要。

在地形地籍修補測項目中，由于項目本身的特點，變化圖斑較零碎，且分布比較零散，若采用傳統(tǒng)控制測量的分級布控、逐級布網(wǎng)的原則，則會造成人力、物力、財力的極大浪費，工期也會延長，而且也是沒有必要的。使用GZCORS測量一級圖根控制點的精度是否能夠滿足規(guī)范[8-10]的要求呢？在CORS系統(tǒng)中，只要在虛擬參考站(VRS)網(wǎng)絡(luò)控制范圍內(nèi)，其精度始終能達到1～2 cm，僅僅需要一臺GPS接收機，用戶就可以快速實時達到毫米、厘米級別的定位[11]。從通過一定的測量質(zhì)量控制措施和檢測測區(qū)范圍內(nèi)的高等級控制點來看，GZCORS測量的控制點能夠達到平面4 cm、高程6 cm的點位精度要求，完全能滿足城市一級圖根控制點的測量。此方法已得到測量專家驗收會的肯定，也在各個有關(guān)CORS的技術(shù)論文中有闡述和實踐證明。

實踐證明：CORS作為一種最先進的測繪新技術(shù)之一，具有精度高、投入低、易操作、效率高等優(yōu)勢，已經(jīng)被廣泛應(yīng)用到城市地形地籍測量中，提高了測繪工作效率和質(zhì)量。但用于廣州地形地籍修補測項目的控制測量有兩點值得注意：一是應(yīng)充分利用保存完好的舊控制點，經(jīng)檢測合格后，直接使用舊控制點成果；二是GZCORS一般上午信號會比較好，容易快速獲得固定解，因此最好在上午進行RTK控制測量。

五、權(quán)屬調(diào)查采取簡易權(quán)屬調(diào)查方法

權(quán)屬調(diào)查采取簡易權(quán)屬調(diào)查方法。由于歷次地籍成果更新權(quán)屬調(diào)查都是在二調(diào)成果的基礎(chǔ)上進行的，是二調(diào)權(quán)屬調(diào)查成果的補充。但事實上，二調(diào)工作時，權(quán)屬調(diào)查成果數(shù)據(jù)量特別大，尤其是紙質(zhì)復(fù)印件成果，數(shù)量大、類型多，很多地方歸檔保存都是一件困難的工作，檔案利用率也較低。為了吸取教訓(xùn)，總結(jié)經(jīng)驗，地籍成果更新權(quán)屬調(diào)查就采取簡易權(quán)屬調(diào)查方法，即在居委會或村委會工作人員的帶測下，只對宗地的權(quán)利人名稱、權(quán)利人證件號、權(quán)利證類型、權(quán)利證號、發(fā)證面積等關(guān)鍵權(quán)屬信息等進行登記并入庫，帶測人只在權(quán)屬調(diào)查草圖上簽字確認即可。此方法簡化了權(quán)屬調(diào)查的工作程序，縮減了其中一些不必要的成果，減少了許多簽字蓋章環(huán)節(jié)，只對宗地權(quán)屬關(guān)鍵信息登記，提高了權(quán)屬信息數(shù)據(jù)的利用率，避免了成果數(shù)據(jù)冗余。

六、實踐

以廣州市國土資源和房屋管理局2012年中心城區(qū)地形地籍成果更新項目的成功實施為例，說明本文所述的內(nèi)容的可操作性、先進性。

項目實際完成1∶500地形地籍更新測量697 km2，數(shù)據(jù)建庫更新面積1078 km2，新增調(diào)查宗地5萬多宗，數(shù)據(jù)建庫宗地總數(shù)60多萬宗，門樓牌調(diào)查58萬多條，門樓牌控制范圍采集44萬多個，街路巷調(diào)查5萬多條，采集路燈桿6萬多個。

項目于2012年10 月正式啟動，2013年11月驗收通過，按時完成了項目任務(wù)。項目監(jiān)理按照合同及相關(guān)技術(shù)標準和規(guī)范的要求進行，第三方監(jiān)理單位進行內(nèi)業(yè)檢查比例達到100%，外業(yè)檢查比例大于20%。經(jīng)福建省測繪產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗中心檢驗，項目成果審批合格[2]。

七、結(jié)束語

本文針對城市地形地籍成果更新項目的特點，結(jié)合歷年來廣州市中心城區(qū)地形地籍成果更新項目的成功實踐，對項目的組織管理，尤其是引入測繪監(jiān)理制度、更新范圍的確定、更新技術(shù)方法進行了經(jīng)驗介紹和歸納分析，探討了項目實施過程中采用的測繪高新技術(shù)手段和新方法，供同類項目借鑒參考。

引入測繪項目監(jiān)理制度，對測繪項目的投入、進度、質(zhì)量實行全過程監(jiān)理，有利于測繪項目如期高質(zhì)量完成，也彌補了很多業(yè)主單位專業(yè)技術(shù)人員、技術(shù)力量的不足，方便對整個項目的科學(xué)管理。廣州市測繪主管部門已經(jīng)形成了業(yè)主單位管監(jiān)理單位、監(jiān)理單位管作業(yè)單位的長效工作機制。

將本年度的高分辨率的航空影像圖和上一年度的1∶500地形地籍數(shù)據(jù)相互疊加，采用人機交互的方式，逐圖幅進行對比，矢量化出變化圖斑的區(qū)域紅線，掌握本市地形地籍數(shù)據(jù)變化情況，作為本年度地形地籍修補測財政預(yù)算的依據(jù)，也作為地形地籍修補測工作實施的依據(jù)，具有科學(xué)性、合理性、準確性、高效性的特點。

廣州市城鎮(zhèn)地形地籍成果更新項目歷年來都是采用地形地籍圖大面積修補測統(tǒng)包方法。合同中約定工期分階段實現(xiàn)，項目分節(jié)點完成，經(jīng)費分期支付。工作完成到某一個節(jié)點，經(jīng)費就支付約定的比例，便于業(yè)主單位掌控項目進度、質(zhì)量，完成財政資金的按時結(jié)算，也給測繪作業(yè)單位一定的經(jīng)濟動力，同時又向作業(yè)單位施予一定的工期壓力和工期目標。

廣州市城鎮(zhèn)地形地籍修補測項目充分利用測繪高新技術(shù)成果。平面控制測量采用GZCORS系統(tǒng)測量，高程控制測量利用廣州市似大地水準面精化成果，大大節(jié)約了生產(chǎn)成本，提高了生產(chǎn)效率，保障了項目的工期，同時也保證了控制測量的精度，打破了傳統(tǒng)意義的逐級布控、分級布網(wǎng)的控制原則，避免了人力、物力、財力的浪費。

地籍成果更新項目權(quán)屬調(diào)查采取簡易權(quán)屬調(diào)查方法。只對關(guān)鍵權(quán)屬信息登記入庫，簡化了權(quán)屬調(diào)查工作程序，降低了工作難度，減少了工作量，提高了權(quán)屬信息數(shù)據(jù)的利用率，真正做到了數(shù)據(jù)的充分利用。

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中圖分類號：P273

文獻標識碼：B

文章編號：0494-0911(2016)02-0136-04

作者簡介：林瑯(1962—)，女，工程師，現(xiàn)主要從事基礎(chǔ)測繪、地籍測繪、房產(chǎn)測繪方面的項目管理及質(zhì)量檢驗工作。E-mail: linlang8018@126.com

收稿日期：2015-09-10

引文格式： 林瑯，曾泛林. 城鎮(zhèn)地形地籍成果更新項目的管理與實施——以廣州市為例[J].測繪通報，2016(2)：136-139.DOI:10.13474/j.cnki.11-2246.2016.0070.