蒙陰縣城鄉建設用地增減掛鉤工作經驗探析

馬愛功，秦元東，趙　暉（.臨沂市國土資源局，山東臨沂 7600；.蒙陰縣國土資源局，山東蒙陰 7600）

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蒙陰縣城鄉建設用地增減掛鉤工作經驗探析

馬愛功1，秦元東2，趙暉1
（1.臨沂市國土資源局，山東臨沂 276001；2.蒙陰縣國土資源局，山東蒙陰 276200）

蒙陰縣積極開展城鄉建設用地增減掛鉤工作，不僅緩解了建設用地壓力，在改善農村居住環境、促進群眾思想解放，增加集體經濟收入、促進干群關系轉變方面都發揮了積極作用，但也存在項目選址難、籌資渠道單一、群眾思想工作難做、拆遷難度加大等問題。蒙陰縣結合工作實際，不斷總結工作經驗，創新工作思路，建立了做好增減掛鉤工作的長效機制，具有典型示范作用，可為其他地區更好開展此項工作提供有益借鑒。

城鄉建設用地；增減掛鉤；蒙陰縣

引文格式：馬愛功，秦元東，趙暉.蒙陰縣城鄉建設用地增減掛鉤工作經驗探析［J］.山東國土資源，2016，32（5）：90-93.MA Aigong，QIN Yuandong，ZHAO Hui.Experiences on Decreasing Urban Construction Using Land and Increasing Rural Agricultural Land in Mengyin County［J］.Shandong Land and Resources，2016，32（5）：90-93.

為緩解建設用地供需矛盾，合理規劃農村居民點用地，蒙陰縣通過開展城鄉建設用地增減掛鉤工作，積極服務縣域經濟社會發展及新農村建設。2009年以來，蒙陰縣共申報立項增減掛鉤項目區16個，涉及56個村莊，拆舊總規模433.80 hm2，全部實施完成后節余指標329.47 hm2。截至目前，已完成15個項目區，共復墾耕地面積393.34 hm2，驗收節余指標323.40 hm2。

1　工作成效

城鄉建設用地增減掛鉤政策不僅為社會經濟發展、城市建設騰出了用地空間，也為農村農業發展帶來了新變化、新氣象，一定程度上講，是一場觸及農村生產生活方式的深層次變革。

改善了農村居住環境。利用增減掛鉤政策，拆了舊村建新社區，普遍配套了路、水、電、垃圾污水處理等基礎設施，托兒所、衛生室、便民超市等公共服務設施也在逐步完善中，農村居住環境發生了質的變化。

促進了群眾思想解放。推進增減掛鉤的過程也是推進思想解放的過程，通過耐心細致的做群眾工作，群眾對黨的政策有了更加深入的了解，思想意識明顯進步，發展愿望更加迫切，一部分農民逐步從土地中解放出來，轉移到二、三產業，促進了農村經濟的蓬勃發展。環境的變化也促進了農民素質的提升。住進新區以后，群眾的環保意識顯著增強，隨地吐痰、亂扔雜物等現象明顯減少，家畜養殖都是集中喂養。

增加了村集體經濟收入。增減掛鉤政策的實施，整合了土地資源，提高了土地的利用效率，為村集體經濟發展壯大帶來了新機遇。通過實施增減掛鉤項目，增加了村集體的耕地資源，通過發展大棚種植等高效生態農業，實現多渠道增加村集體收入，壯大集體經濟，徹底改變集體收入缺乏來源的問題。村集體有了收入后，既能保障新社區高效運轉，又可以讓群眾得到更多實惠。

推動了干群關系轉變。在推進增減掛鉤項目過程中，縣里的包扶干部、鄉鎮分管干部、村兩委干部，經常面對面地與群眾溝通交流，與群眾建立起了深厚的感情，對群眾所思、所想、所盼更加清楚，做群眾工作的能力大大提升。同時，廣大群眾看到各級干部都在為自己的事出力流汗，設身處地為群眾著想，感到增減掛鉤確實是實事、好事，對干部的工作更加理解和支持。

從現實情況看，多數群眾對增減掛鉤工作是認可和支持的，已經享受到這項政策的群眾，已經從受益者變為政策的宣傳者和推動者。村看村，戶看戶，周邊村莊的群眾看到增減掛鉤帶來的好處后，思想也發生了很大變化，紛紛提出要加入項目實施范圍。

2　存在的問題

通過上下共同努力，蒙陰縣增減掛鉤工作推進順利，有效緩解了建設用地壓力，取得了階段性的成效。但在實施過程中也存在一些問題，主要表現在以下幾點：

（1）項目選址制約，安置區選點難［1］。部分具備實施土地增減掛鉤項目的村莊，在規劃修編時，未預留安置區，造成安置區選址不符合土地利用總體規劃，造成原址安置難。蒙陰縣屬于山區縣，居民點分散，居民點圖斑多，部分圖斑未納入土地利用總體規劃拆舊區，造成整村項目無法申報，對申報立項造成影響。

（2）籌資渠道單一，政府投入有限［2］。增減掛鉤項目實施的主體為項目所在鄉鎮人民政府、村集體，主要籌資渠道為縣政府補助資金，部分為搬遷農民差額建房資金，而且因為新建房屋基礎造價和戶型差別，每個拆遷戶的建房差額款參差不齊，經濟基礎不同，從而造成了資金籌集不及時，影響項目的實施。

（3）群眾工作開展難度大。蒙陰是老區縣，雖然近幾年經濟發展有了一定起色，但相比發達縣市還存在不少差距，經濟實力落后，農村農民的思想滯后，接受新事物的程度低。

（4）拆遷難度不斷加大。拆舊區選擇按照“搬遷量少、搬遷成本低、復墾整理容易、增加耕地面積多”的原則進行，隨著工作的不斷深入，這種地塊越來越少，拆舊空間越來越小，拆遷任務越來越重，投入成本越來越高，隨著項目的深入開展，新立項項目村的房屋質量越來越好，實施難度越來越大。

3　工作經驗

3.1把握增減掛鉤關鍵環節

增減掛鉤工作雖然涉及面廣、推進難度大，但其中亦有規律可循，只要把握關鍵環節，充分尊重群眾意愿，一切按客觀規律辦事，工作就會卓有成效。

科學規劃是前提。增減掛鉤是一項系統工程，必須把規劃放在首要位置［3］。個別項目推進難、甚至推不動，關鍵一點是規劃制定不夠科學、不夠合理。規劃標準過高或過低都不可取，只有因勢利導、因地制宜，尊重群眾意愿，把規劃與山川地形、產業發展、群眾生產生活習慣緊密結合起來，才能做出現實可行的規劃。

群眾工作是基礎。增減掛鉤的實施主體是群眾，只有讓群眾充分理解、支持和參與，才能真正把“好事辦好”。凡是工作推進快的項目區，群眾工作都比較扎實，凡是工作推進阻力大或出現反復的，至少在群眾工作上出了問題。群眾工作不到位，不僅會影響工程進度，而且會造成大量遺留問題，甚至影響社會穩定。多數群眾對這項工作是支持的，個別“釘子戶”都有不同的困難和情況，群眾最講實惠，群眾最講感情，群眾也最明白事理。只要凡事把群眾利益放在前頭，想群眾之所想，急群眾之所急，把群眾的顧慮打消了，把技術性的問題解決了，不搞一刀切、不搞簡單化，群眾的工作就不難做。

資金保障是關鍵。搞工程、搞建設資金必須跟得上、有保障。目前，增減掛鉤資金主要來源于縣財政資金，群眾籌資、施工方墊資能力都比較差。由于縣級財政不是很發達，這就造成工程資金很難保證及時到位。這種情況下，有實力的鎮街可以拿出一部分錢來支持工程建設，但大部分鄉鎮沒有能力墊資。由于省市在做工程預算時，沒有考慮到像建筑垃圾清理、社區圍墻建設、樓房取暖等配套資金，同時由于建筑成本的動態變化，致使資金缺口成了常態。因此，必須本著合作共贏的理念，找準利益結合點，創新融資渠道，改進撥付方式，充分調動群眾、施工方等籌資墊資的積極性，有效保障資金供給，確保工程順利進行［4］。

鄉鎮重視是根本。對增減掛鉤工作，承擔任務的各鎮街普遍高度重視，主要領導親自研究、親自部署、親自督導，派出最精干的力量靠在項目施工現場。同時，立足實際，積極創新工作方法，采取班子成員包村、工作人員包戶、村干部帶頭入戶、與考核獎懲掛鉤、以獎代補等措施，極大地促進了工作開展。由于項目區分布在各個鎮街，鄉鎮干部對村情民情比較熟悉，對村“兩委”干部具有較強的約束力，因此鄉鎮對增減掛鉤的重視程度、工作力度，就影響和決定著工程的進度。今后，在繼續實行縣班子領導、縣直部門包項目的同時，要不斷完善考核獎懲機制，進一步把壓力和動力傳遞到鄉鎮、傳遞到村，調動各方面積極性，進一步形成工作合力，推動增減掛鉤工作持續健康開展。

3.2建立增減掛鉤工作長效機制

實施城鄉建設用地增減掛鉤，能夠從根本上改善農村群眾的生產生活條件，能夠讓更多的社會資源聚集到農村，讓城市文明輻射到農村，是加快推進城鄉一體化進程的重要切入點。蒙陰縣始終把增減掛鉤作為實現一抓多促的全局性、常態性工作，擺在更加突出的位置，著重健全和完善了四項工作機制。

健全完善群眾參與機制［5］。群眾是土地增減掛鉤政策的實施主體和最終收益者，工作中牢牢把握“政府當導演、群眾唱主角”的原則，充分保障群眾的知情權、參與權、選擇權、監督權，讓群眾自覺自發地參與到工作全過程，形成政府與群眾的良性互動。①嚴格履行農村重大事項議事制度，項目申報立項前，首先召開黨員會議、村民代表會議，將上級有關政策、項目實施計劃等詳實告知全體村民，廣泛征求群眾意見，幫助群眾算透經濟賬、家庭賬、環境賬，經村民代表大會2/3以上代表審核通過、90%以上的農戶簽字同意后，方可上報實施。②項目啟動后，成立由最廣泛群眾代表參加的增減掛鉤領導小組，研究制定具體《實施方案》，聘請有資質的單位開展社區規劃，與上級黨委政府、項目施工方、項目監理方和本村群眾密切銜接，監督工程嚴格遵照《實施方案》實施；成立以群眾代表為主的若干資產評估小組，采取多輪評估、交叉評估的辦法，對現有住房院落進行評估，做到公平公正、群眾公認；成立由鄉鎮經管站人員、村會計、群眾代表組成的聯合理財小組，設立專項賬戶，做到專款專用，確保每一分錢都花到群眾身上。③《實施方案》要充分考慮村情民情的千差萬別，努力做到細之又細，包括拆遷范圍、舊房評估辦法、安置區選址、新房建設面積及戶型、新社區運營管理等，關鍵環節均由村民代表大會裁定，一般事情可由增減掛鉤領導小組決定。④《實施方案》經村民代表大會審核通過后，及時簽訂拆遷安置補償協議，并足額收取保證金。保證金收取達不到90%，項目不能開工。⑤發揮典型示范作用。每個鄉鎮，都精心選擇一批有代表性的村進行集中打造，積累工作經驗，探索具有蒙陰特色的土地增減掛鉤模式，為其他村居開展工作樹立榜樣；每個項目實施村，都根據居住區域、經濟狀況、家庭特點，選擇一批不同類型的戶作為帶頭戶，用群眾發動群眾，以村居帶動村居。

健全完善利益保障機制。找準利益結合點，調動各方面參與的積極性，實現了“一抓多贏”。①根據結余指標數，按每公頃195萬～240萬元，分梯次確定補助資金，改變了“一刀切”的資金補助辦法。提高前期資金撥付比例，并嚴格按每個工程實際進度撥付資金。②暢通資金回收渠道。依托縣土地儲備中心、縣城市資產運營公司，設立土地經營專戶，整合各類土地資源和市政公用資產，建立縣鄉一體的土地投融資平臺，解決融資難的問題。縣里向金融機構的貸款和經營土地的收益，在平臺內統一管理、封閉運作，解決資金無法循環和混用的問題。收儲的土地用于工業項目建設的，嚴格按照規定標準收取土地使用稅；用于商業地產、房地產開發的，在區域規劃完成以后，利用專項資金，先把“生地”變成“熟地”，然后再出售，確保了土地收益最大化。③承擔土地增減掛鉤任務的鄉鎮，優先使用騰出的土地指標。④土地增減掛鉤騰出的耕地，由村集體統一管理，鼓勵采取集體經營、承包經營、商業開發等形式，大力發展特色高效農業，增加集體收入。所得收益重點用于社區配套和日常管理，保證了社區正常有序運轉。

健全完善動態管理機制。①注重規劃引領作用。各鄉鎮依據區域功能定位，結合土地利用規劃、產業發展規劃和村鎮建設規劃，并與合村并居、土地整理、農村住房建設和危房改造等工作有機銜接，制定全鎮增減掛鉤實施規劃、實施步驟與時間安排。規劃因地制宜、因勢利導，充分體現“江北最美鄉村”特色，體現“沂蒙文化名城”底蘊，符合新農村發展方向，照顧到群眾的經濟承受能力和群眾生產生活習慣。②在科學規劃基礎上，每個鄉鎮確定了2年內可隨時啟動實施的項目，由縣政府牽頭，組織國土、住建、規劃、環保等部門成立增減掛鉤項目審查核定工作領導小組，按照“優中選優”的原則，對所提報項目逐一進行審查論證。審查通過的項目，納入全縣增減掛鉤項目儲備庫，保證項目的連續性。

健全完善考核獎懲機制。①加大以獎代補力度。凡按時完成拆舊復墾并通過省國土資源廳驗收的，每公頃節余指標獎勵15萬元，其中20%可用于對鎮村從事增減掛鉤一線干部職工的獎勵。②整合資源加大投入。對于中央和省市安排的農田水利項目、基礎建設項目和公共服務項目，堅持捆綁使用資金，優先安排給土地增減掛鉤項目區。③提高增減掛鉤工作在縣域綜合考核中的分值比重，把項目實施質量、結余土地面積和完成時限作為考核獎懲的主要指標，通過考核增加壓力、激發活力、提高動力。④對不能按進度要求完成增減掛鉤任務的，除按考核辦法對鄉鎮處罰外，由縣委、縣政府領導對鄉鎮主要負責人進行約談，明確其中一名負責人專職抓增減掛鉤工作，直至全面完成、達標驗收。⑤加大項目包扶和督導力度。實行縣大班子領導、縣直單位包扶土地增減掛鉤項目責任制，包扶部門明確專人盯在項目上。縣委、縣政府兩辦督查室和縣紀委、考核辦、國土局，抽出專人成立督導組，深入一線，每周一督導、一調度、一通報，既督促項目進度，也督察干部作風。縣里每個季度組織一次現場觀摩，交流經驗、督促進度。⑥加大宣傳力度，在廣播電臺、電視臺、報紙、網絡等媒體開辟專題專欄，宣傳典型，鞭策后進，形成一鼓作氣、干就干成的輿論強勢，營造了全社會關注、支持、參與增減掛鉤的濃厚氛圍。

4　結語

做好增減掛鉤工作，既可以促進農村發展，又為經濟社會可持續發展提供資源支撐，蒙陰縣結合工作實際，不斷總結工作經驗，創新工作思路，建立了做好增減掛鉤工作的長效機制，具有典型示范作用，可為其他地區更好開展此項工作提供有益借鑒。

［1］ 姜召恩，江泳.費縣城鄉建設用地增減掛鉤探析［J］.山東國土資源，2013，29（10）：153-156.

［2］ 楊靜.臨沂市城鄉建設用地增減掛鉤工作問題研究及對策建議［J］.山東國土資源，2011，27（10）：75-77.

［3］ 劉士春.更有效地爭取多贏——對臨沂市城鄉建設用地增減掛鉤的思考［J］.中國土地，2011，（7）：12-14.

［4］ 楊永磊.城鄉建設用地增減掛鉤機制研究［D］.北京：中國地質大學，2012.

［5］ 易小燕，陳印軍，肖碧林，等.城鄉建設用地增減掛鉤運行中出現的主要問題與建議［J］.中國農業資源與區劃，2011，32（1）：10-14.

Experiences on Decreasing Urban Construction Using Land and Increasing Rural Agricultural Land in Mengyin County

MA Aigong1，QIN Yuandong2，ZHAO Hui1
（1.Linyi Bureau of Land and Resources，Shangdong Linyi 276001，China；2.Mengyin Bureau of Land and Resources，Shangdong Mengyin 276200，China）

The work for decreasing urban construction using land and increasing rural agricultural using land has been carried out actively in Mengyin county.The work has eased the pressure of construction using land，and played an active role in improving rural living environment，promoting ideological liberation of the masses，increasing the collective income，and promoting relationship between the cadres and the masses.However，there are still several problems，such as the difficulty of project site selection，single channel of financing，difficulty of the mass ideological work，and increasing troubles of demolition.In order to innovate work ideas，key means have been put forward to solve the problems in this work in Mengyin county.It will provide some references for carrying out this work in other areas.

Urban and rural construction using land；decrease urban construction using land and decreasing rural agricultural using land；Mengyin county

F301.2

C

2015-07-15；

2015-10-12；編輯：王敏

馬愛功（1984—），男，山東臨沂人，工程師，主要從事國土資源管理工作；E-mail：ly＿maaigong@163.com