“十三五”規劃“橫連”更要“縱合”

文/徐學才 趙永珊

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“十三五”規劃“橫連”更要“縱合”

文/徐學才 趙永珊

編制好“十三五”規劃，謀劃好未來五年的發展藍圖，完成全面建成小康社會的世紀偉業，是從中央到地方、從市里到區縣、從發展改革委到各專業部門當前工作的重中之重。筆者有幸參與了本市個別區縣的“十三五”規劃綱要編制工作，現就規劃編制過程中的遇到的一些問題與困惑提出幾點見解。

“橫連”已經邁出第一步

長期以來，受部門分頭管理等因素影響，城鄉規劃、土地規劃、環境保護規劃、經濟社會發展總體規劃以及各專項規劃之間出現不一致、不銜接等“打架”現象時有發生。特別是由于不同部門、領域之間的規劃在編制過程中沒有實現有效對接，不同規劃各成體系，話語體系各異，從而導致出現“同一塊土地，規劃目標各異”問題，相關規劃的執行力和執行效果都受到顯著影響，有些規劃甚至根本無法落地，淪為一紙空談。

令人欣慰的是，在“十三五”規劃編制之際，國家及相關部門已經意識到了這一問題，并正在試圖通過推進“多規合一”的方式進行解決。2014年8月，國家發展改革委印發的《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》（發改規劃[2014]1971號）明確提出，要在遼寧省大連市旅順口區、江蘇省淮安市、福建省廈門市等28個區縣進行“多規合一”試點，探索經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護等規劃“多規合一”的具體思路，研究提出可復制可推廣的“多規合一”試點方案，從而形成一個市縣一本規劃、一張藍圖。可以說，推動“多規合一”對于解決當前不同規劃自成體系、內容沖突、缺乏銜接協調等突出問題，提高規劃的一致性和嚴肅性具有重要的現實意義，是實現“一張藍圖繪到底”的重要前提和基礎。

盡管目前“多規合一”工作還處于試點階段，并沒有在全國或省域范圍內大面積鋪開，但是其導向作用仍然十分明顯。從目前各地對“十三五”規劃的部署情況來看，諸多省（市）政府部門已經紛紛把“多規合一”問題擺在了“十三五”規劃突出的位置。因此，可以預見的是，即使正在編制的“十三五”規劃難以實現物理上的“合一”，但規劃精神、實質的“合一”仍然是可以期待的。

“縱合”依然任重道遠

然而，與同一層級規劃之間的“橫連”問題已經提上日程相比，當前不同層級政府部門的規劃即上下位規劃之間的有效對接統一問題仍然較為突出。

造成這一問題的主要原因在于，在規劃編制階段，上下級政府的規劃編制工作基本是同步進行的，而上下級政府之間特別是上一級政府規劃部門出于保密需要、文本尚不成熟等因素考慮，往往并不會及時將本級政府關于規劃的一些想法和建議傳達給下一級政府，或者是傳達的時間節點相對較晚（比如規劃即將出臺前），如此往往導致下一級政府規劃部門在編制本級規劃的過程中，只能按照自己的立場和理解來謀劃，其結果就會出現上一級規劃布局與下一級規劃設想相錯位的問題，最終導致上一級規劃的聚焦點在下一級規劃中難以體現落地。

以本市“十二五”規劃為例，盡管市級層面的規劃對區縣的產業發展重點進行了統籌謀劃，但從區縣自己出臺的規劃來看，由于種種因素，再加上區縣都有自己政策或制度允許范圍內的“小九九”，導致區縣層面各說各話，不同區縣之間產業規劃的同質化競爭現象十分明顯。比如，“十二五”期間，全市16個區縣中有15個區（縣）的規劃綱要都明確提出，要將新能源產業作為發展的重點產業之一，如果按照規劃落實實施，全市層面的產業空間布局統籌落實到區縣層面成了“撒胡椒面”式的遍地開花，其整體規劃效果不可避免地會大打折扣。

“縱合”問題的解決之道

當前，本市市級及區縣層面的“十三五”規劃編制工作正在有序進行之中，為了提高規劃編制的科學性、可行性，相關規劃部門應在認真落實好國家有關“多規合一”精神，推進規劃“橫連”的同時，著力促進上下位規劃之間的“縱合”，切實提高上下位規劃之間的協同和一致性，保障上下位規劃的可執行度。為此建議：

一是把握好上下位規劃編制工作的時序節奏。現行體制下，區縣層面的下位規劃應該更多地執行和體現上位規劃的戰略意圖。因此，在上下位規劃出臺時間基本同步甚至下位規劃先于上位規劃出臺的情況下（以“十二五”規劃為例，市級規劃綱要于2011年1月21日經人大會議批準，而區縣層面的規劃綱要基本在此之前已經人代會審議通過），必須把握好上下位規劃編制工作的時序節奏，特別是在上位規劃編制的過程中，及時將上位規劃的主體內容完整、準確地向區縣層面進行傳達尤為重要。否則，如果下位規劃基本成型之后才能獲知上位規劃的核心內容，盡管下位規劃編制部門也會進行規劃的對標工作，但受時間等因素限制，上位規劃在下位規劃中的融入程度、體現程度將不可避免地會出現打折現象。

二是建立上下位規劃主管部門聯席制度。建議由市級層面規劃編制部門牽頭，組織區縣規劃主管部門成立規劃聯席會議制度。通過定期召開聯席會議的形式，就規劃編制工作進行溝通交流。特別需要注意的是，聯席會議除了要求各區縣就本區縣規劃主體內容向市級層面進行匯報之外，更要由市級規劃主管部門將市級層面規劃的主要戰略構想向各區縣進行通報，以便于區縣在規劃編制的過程中將市級層面的戰略意圖更好融入到自身規劃之中，而不是以往在區縣層面規劃基本完成后才進行與市級層面規劃的對接工作。

當然，通過加強溝通來推進上下位規劃之間的“縱合”，從某種意義上說也只能算是一種權宜之計，從長遠來看，加快規劃體制改革才是解決“縱合”問題的根本之道。比如，對于北京而言，是繼續讓市級層面、區縣政府乃至鄉鎮各自編制規劃，還是只在市級層面編制規劃，而區縣、鄉鎮層面只是就市級層面規劃制定規劃落實方案等問題值得商榷。

（作者單位：北京市經濟與社會發展研究所改革研究部）