城市舊區改造項目中的問題、思考與對策

【摘要】隨著社會經濟的發展和城市建設的需要，舊區改造的開發量越來越大，由于其關乎民生和公共利益，牽扯面廣、涉及因素多，因此成為當今城市化進程中城市建設面臨的一大課題。文章結合實際的房地產開發舊區改造案例，對舊區改造各個階段中存在的若干問題進行了探索和思考，并提出了一些完善舊區改造模式的思路和方法，以期對此課題提供一些借鑒和幫助。

【關鍵詞】舊區改造；界定；意義；規劃設計；拆遷模式；尺度

引言

隨著經濟和社會的快速發展，城市舊區的外貌、功能、形象等嚴重制約了城市建設的推進和發展，也出現了舊區住宅的戶型、面積、配套等與居民的現實需求不匹配的問題，定位亟待更新；同時，隨著國家土地供給的嚴格控制，迫使通過舊區改造來挖掘用地潛力。但是近幾年來，舊區改造也遇到了困難，衍生出了很多問題和矛盾，因此有必要針對新情況和新形勢的要求，探索舊區改造的發展方向。

1、舊區改造的界定

早在荷蘭海牙召開的“關于舊城（區）改造問題的第一屆國際研討會”上就指出：“舊城（區）改造是根據城市發展的需要，在城市老化地區實施的有計劃的城市改造建設，包括再開發、修復、保護三個方面的內容”（1958年，海牙會議）。城市舊區的改造涉及規劃管理、動拆遷、建設和維護等諸多方面。 國內《城鄉規劃法》規定：城市舊區改造統一規劃、分期實施、逐步改善居住和交通運輸條件、加強基礎設施和公共設施建設、提高城市綜合功能。有維修改善、更新、整理和改造等方式。

筆者認為，舊區改造就是針對一些老化的住宅小區中存在的住房使用的年限長、建造標準低、違章搭建房屋多、環境臟亂差、市政和公共設施配套不完善甚至十分落后的問題進行改善或重新建造，并根據實際情況將一些體現人文和歷史特色的建筑予以保護和利用的過程。所以，保護、利用、改善和重建構成了舊區改造的完整概念。

2、舊區改造的規劃設計應更具科學性和前瞻性

首先，舊區改造在規劃設計的過程中，要對功能進行科學的布局，把握功能和用地結構調整的本質，否則很容易就流于“千城一面”的形式，所以要引入“城市設計”的概念。城市設計是對城市總體、局部和細部進行性質、規模、布局、功能安排的同時，對城市空間體形環境在景觀美學藝術上的規劃設計。筆者所在企業在鳳凰園舊區改造的過程中，與所在地區的城市近期規劃中關于“打造中心商貿區”的規劃重點相結合，依托現有的商業功能進行改造，做到商業功能和居住、休閑功能動靜分離、相得益彰；同時為了體現土地的最大價值及美化空間的建筑形態，將居住區打造成高層建筑群，較好地體現了城市設計的理念。

其次，城市規劃是舊區改造的藍圖。在舊區改造的過程中，也會遇到與城市規劃特別是控制性詳細規劃指標相沖突的問題，這時政府應該擔當起更重要的角色。一是制定適應本地需求的舊城改造專項規劃；二是在執行城市規劃特別是控制性詳細規劃的過程中，可以允許根據項目實際情況對規劃進行適當的調整，便于根據地段及區位條件彈性取值。政府應該明確柔性的可以調整的指標范圍以及剛性的不能更改的指標范圍?？筛鶕ㄔO單位的概念性方案，在保持原規劃理念的前提下，經專家論證后，再具體深入編制實施方案時調整部分“ 柔性”指標（ 如建筑覆蓋率、 退讓距離、 綠地率、 建筑高度等） 。

第三，城市舊區改造規劃要強調以人為本、重視環境。

主要體現在小區功能（配套是否完善、分區是否合理）、平面布局、交通規劃、綠化系統、通風采光、空間組合及單體設計方面是否合理、舒適等。應高起點、高標準的完善空間設計和環境設計等，市政公用設施的建設要一步到位，避免低水平的簡單重復，為城市未來發展預留足夠空間。

3、舊區改造拆遷模式應轉變思路

舊區改造項目，建筑體量與居民數量密度高，不論是實行貨幣補償，還是房屋產權調換，都需要大量的安置資金；同時，開發企業還要承擔大量道路拓寬、市政管線更新等市政配套費用。因此，舊區改造的拆遷補償費用在總建設投資中占到了較大比重，也是矛盾最容易產生和激化的環節。

對此，筆者所在的房地產開發企業制訂了詳細的舊區改造拆遷方案。首先，權衡貨幣補償和房屋產權調換的利弊，做到被拆遷居民享有利益最大化；二是籌集謀劃好安置房源；三是減輕部分回遷戶由于大戶型設計而負擔不起的擴容款，設計了“小”戶型房屋。針對部分居民對住房超前消費與提供的拆遷等值補償之間的矛盾，除了制定等面積產權調換的政策外，對超出補償面積的部分也以低于市場價的優惠價對被拆遷居民銷售。正是由于以上政策的架構，加快了“和諧”拆遷項目的進程。

但是，通過前期引發的矛盾和房地產開發公司面臨的問題來看，舊區改造拆遷的模式仍待進一步的改進和完善。筆者認為主要有以下幾點：

一是解決好土地供應方式的問題。當前舊區改造的土地供應多為毛地協議出讓。由于開發單位不同，拆遷標準不一，引發“市政動遷”和“商業動遷”政策和補償標準的爭論。同時，開發商作為拆遷人直接進行拆遷，與被拆遷居民形成對立面，由于利益基點的不同，使得矛盾更容易滋生和激化。因此，建議確立政府在舊區改造中的主體作用，政府主導舊區拆遷，統一拆遷補償安置標準，將舊區地塊納入政府土地儲備，通過招拍掛出讓土地。也利于與政府制定的城市規劃和發展相統一和協調，利于在政策、資金、進度和成本上綜合平衡，避免房地產開發商直接操作的弊病和矛盾。

二是解決好拆遷補償安置資金的問題。在毛地出讓的土地供應方式下，開發商作為直接拆遷者，無論是貨幣補償還是調換安置房，都面臨著巨大的資金壓力，成為開發公司發展和舊區改造項目開展的一大瓶頸問題。為此，建議政府作為舊區改造的主導者，可建立舊區改造資金，多方融資，吸納社會資金參與舊區改造，形成舊區改造投資主體多元化的格局。

三是隨著舊區改造進程的加快，不斷修改和完善與新形勢、新要求相沖突的政策法規等，包括動遷管理、項目立項、土地使用權的獲得、規劃控制、建筑設計標準、對參與改造的房地產開發企業的相關鼓勵、優惠政策等，以保證舊區改造工作的順利開展。

4、舊區改造應把握好尺度

舊區改造并不是全部的拆舊建新。有的舊區建筑因為建設時間晚、護養得當，還能夠基本滿足居民的居住需求。如果僅僅實行“推土機模式”，帶來的不僅僅是生產資料的浪費，也加大了土地投入和拆遷者與被拆遷者的資金壓力。這種大規模改造對于城市中所特有的居住文化結構模式是一種極大的破壞，這也是對舊區改造概念的一種誤讀。

借鑒吳良鏞教授在上世紀80年代提出的舊城改造“有機更新”理論，針對舊區的房屋質量情況，在允許的情況下可采取“漸進改造”的模式，對情況理想的住宅樓以改善房屋質量為主，以每戶居民的基本需求作為出發點，滿足居民對住房多樣性的需要。同時結合大面積拆除的區域，在休閑娛樂設施、市政配套上進行更新，建筑外立面做到統一，從而避免了全部改造帶來的資金籌措，建造施工和拆遷安置等方面的壓力，減少利益糾紛，降低了成本，也容易調動部分居民的積極性。

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作者簡介：

李慶花（1981—），女，山東萊蕪，碩士研究生，工程師，從事房地產規劃設計建設工作。