淺談開發(fā)區(qū)土地規(guī)劃管理存在問題及應(yīng)對策略

【摘要】當前開發(fā)區(qū)用地規(guī)模過大導(dǎo)致的耕地面積銳減，及由開發(fā)區(qū)的建設(shè)引發(fā)的土地征用矛盾和群體沖突事件等現(xiàn)象己成為我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的障礙之一，并受到政府的關(guān)注。因此，探求開發(fā)區(qū)土地管理，尋求合理開展開發(fā)區(qū)土地管理的方法，具有重要的現(xiàn)實意義。本文主要分析了當前開發(fā)區(qū)規(guī)劃的主要問題，對適應(yīng)開發(fā)區(qū)要求的規(guī)劃編制和管理進行探討，為開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理提供幫助。

【關(guān)鍵詞】開發(fā)區(qū)；土地規(guī)劃；管理；問題；策略

開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理工作的矛盾，反映了政府職能轉(zhuǎn)變過程中的誤區(qū)和不適應(yīng)。開發(fā)區(qū)是城市系統(tǒng)的有機組成部分，開發(fā)區(qū)的規(guī)劃管理應(yīng)當實行統(tǒng)一管理。同時，開發(fā)區(qū)有其自身特點和特殊要求，規(guī)劃必須重視并滿足這些特點和需求。將開發(fā)區(qū)規(guī)劃從城市規(guī)劃中分離，會對開發(fā)區(qū)和城市發(fā)展產(chǎn)生不良影響。目前的開發(fā)區(qū)規(guī)劃普遍缺乏必要的深入研究和技術(shù)手段，缺少對土地效益、用地結(jié)構(gòu)、開發(fā)時序的研究和調(diào)控。為此，規(guī)劃的重點應(yīng)該轉(zhuǎn)向那些市場力不能很好地發(fā)揮作用的空間資源的配置，必須強調(diào)土地利用的效益指向。

一、當前開發(fā)區(qū)規(guī)劃的主要問題

1.規(guī)劃的市場適應(yīng)性不夠

面對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大潮和經(jīng)濟發(fā)展的壓力，城市規(guī)劃不是被頻頻調(diào)整、更改，就是被視為阻礙經(jīng)濟發(fā)展的絆腳石。出現(xiàn)這種局面，很大程度上與目前城市規(guī)劃依法行政的外部條件不完善有關(guān)。目前的開發(fā)區(qū)規(guī)劃普遍對市場經(jīng)濟體制下的有關(guān)經(jīng)濟問題缺乏必要的深入研究和技術(shù)手段。規(guī)劃不能把握市場經(jīng)濟條件下各類生產(chǎn)要素流動和集聚的規(guī)律、特點和要求，就很難在引導(dǎo)開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)合理布局、土地有序開發(fā)等方面發(fā)揮有效的作用，在招商引資和促進經(jīng)濟發(fā)展過程中的可操作性和作用必然大大降低。這也是影響規(guī)劃權(quán)威性和嚴肅性的重要因素。

2.規(guī)劃缺少對土地效益的研究和調(diào)控

招商引資、發(fā)展經(jīng)濟是開發(fā)區(qū)建設(shè)的第一要務(wù)。很長時期來，開發(fā)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施配套、吸引外資的數(shù)額、產(chǎn)品售收入、企業(yè)納稅額等，都是國家和地方政府管理開發(fā)區(qū)的重要考評指標。正應(yīng)為上述幾點考評因素，致使近年來網(wǎng)絡(luò)、電視等媒體上常有報道，開發(fā)區(qū)出現(xiàn)超寬馬路、盲目引資等亂象。一些開發(fā)區(qū)為了有更充裕的建設(shè)用地指標，常在規(guī)劃上做手腳，一是做大規(guī)劃期人口規(guī)模以降低人均用地數(shù)值，二是工業(yè)用地規(guī)模做假賬。

3.規(guī)劃對土地開發(fā)時序的調(diào)控手段不足

實施開發(fā)區(qū)規(guī)劃的主要途徑是土地的出讓。因此，在什么時期、什么條件下出讓哪些土地、多少土地、如何使用等，應(yīng)當是開發(fā)區(qū)規(guī)劃的核心內(nèi)容。目前的很多開發(fā)區(qū)規(guī)劃對上述問題研究不夠，大多根據(jù)企業(yè)要求，企業(yè)選中哪一塊，開發(fā)區(qū)就出讓哪一塊，致使開發(fā)區(qū)在發(fā)展一段時間后出現(xiàn)企業(yè)布局無序。無序開發(fā)不僅導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施配套資源的浪費，更導(dǎo)致空間布局缺少對分期實施的過程引導(dǎo)和適應(yīng)不同發(fā)展條件的應(yīng)變方案，對不同的發(fā)展階段、發(fā)展態(tài)勢下以土地出讓政策為核心的各類發(fā)展政策的研究和制定工作也明顯不足。

4.規(guī)劃和建筑設(shè)計市場管理不完善

開發(fā)區(qū)的空間和建筑景觀常常缺乏和城市的整體協(xié)調(diào)，有的開發(fā)區(qū)工業(yè)建筑風(fēng)格過于標新立異。開發(fā)區(qū)作為城市的一部分，不僅是產(chǎn)業(yè)開發(fā)的先導(dǎo)區(qū)，也是承載和傳播城市文化、塑造城市特色、城市品位、城市景觀的重要區(qū)域，漠視這一前提，開發(fā)區(qū)就可能成為城市文化的空白區(qū)和城市文脈的斷裂帶。

二、適應(yīng)開發(fā)區(qū)要求的城市規(guī)劃和管理

1.更新規(guī)劃觀念和方法

關(guān)注政府、關(guān)注市民、關(guān)注投資商、結(jié)合現(xiàn)狀因地制宜，這是業(yè)內(nèi)人士給當前的城市規(guī)劃開的藥方。要保證城市規(guī)劃在復(fù)雜多變條件下的實用性和可操作性，就必須適應(yīng)市場經(jīng)濟規(guī)律，逐步把城市規(guī)劃的重點轉(zhuǎn)向配置那些市場力不能很好地發(fā)揮作用的空間資源，對于市場能夠合理配置的空間資源，城市規(guī)劃只需要確定相應(yīng)的標準和準則來指導(dǎo)和規(guī)范市場調(diào)節(jié)，同時考慮市場發(fā)展的不確定因素，增加規(guī)劃的彈性和適應(yīng)空間。

2.規(guī)范土地市場

必須盡快建立新型的土地資源利用機制，完善土地市場。在城市總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，合理分配和利用土地，借助地價杠桿來調(diào)節(jié)土地利用，達到保護耕地的目的。引入競爭機制，盡量不采用行政劃撥的方式，使得土地市場逐步步入規(guī)范化、公平化。改善土地管理制度，加強土地集約化使用，從招商源頭入手，吸引占地少、技術(shù)含量高的項目，逐步實現(xiàn)土地利用從粗放外延式開發(fā)轉(zhuǎn)向集約內(nèi)涵式開發(fā)，轉(zhuǎn)到充分利用現(xiàn)有條件的內(nèi)涵式發(fā)展道路上來。

3.建立有效的監(jiān)督和反饋機制

在實行分級管理體制下，地方政府既是地方利益的代言人，又是法律政策的制訂者和執(zhí)行者，缺乏對其土地利用行為及后果的有效監(jiān)督和反饋機制，從而導(dǎo)致以犧牲大量寶貴的土地資源去獲得地方利益的行為屢禁不止。因而有必要運用各種技術(shù)手段對土地利用情況進行全面、動態(tài)的跟蹤調(diào)查，定期制作開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)的土地利用現(xiàn)狀詳圖，為實施土地利用監(jiān)管提供科學(xué)依據(jù)和手段，提高土地利用監(jiān)督和反饋的時效性和可行性，充分發(fā)揮監(jiān)管機制作用。

4.明確土地利用規(guī)劃的效益指向

按照可持續(xù)發(fā)展的要求，引導(dǎo)開發(fā)區(qū)土地達到必要的效益目標，是開發(fā)區(qū)規(guī)劃的重要任務(wù)之一。明確開發(fā)區(qū)土地利用的效益指向，就是在規(guī)劃中強調(diào)土地利用的投資強度、產(chǎn)出效益等必要的政策門檻，依此合理確定城市的產(chǎn)業(yè)用地規(guī)模和項目對建設(shè)用的地需求。為避免土地?zé)o序開發(fā)、過量占地、低價圈地等有損開發(fā)區(qū)發(fā)展長遠利益的行為提供了政策導(dǎo)向和依據(jù)。

5.加強對開發(fā)過程的引導(dǎo)和調(diào)控

強調(diào)土地開發(fā)的時序，在當前的開發(fā)區(qū)招商引資熱潮中尤其必要。規(guī)劃對土地利用時序的引導(dǎo)，應(yīng)體現(xiàn)在很多方面：在招商引資上，既要滿足近期需要，也要為今后的發(fā)展留有余地；在土地出讓上，既要考慮企業(yè)自身的用地需求和合理預(yù)留，也要考慮不同時期開發(fā)區(qū)用地的相對完整，降低政府在基礎(chǔ)設(shè)施等方面的配套成本，提高土地開發(fā)的集約化程度。

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