政府舉債機制分析

【摘要】本文從政府債務的范疇、規模、結構等基礎性概念著手，分析隨著43號文的發布，政府的舉債融資機制發生的變化，現在規范的政府舉債融資機制僅限于：政府舉債，規范的或有負債和PPP融資。其中政府舉債主要是通過發行地方債（包括一般債券和專項債券）的方式舉措。對于存量的債務政府將逐步通過債務置換的方式進行處理，減輕政府負擔。

【關鍵詞】政府債務；一般債券；專項債券

一、政府（性）債務范疇

政府性債務包括三類：政府負有償還責任、政府負有擔保責任、政府可能有一定救助責任的債務。其中政府負有償還責任的債務為政府債務，除此外的政府性債務統稱為政府或有負債。

政府性債務與政府債務是兩個不同的概念，涉及的債務范疇并不相同。通俗來說，地方政府性債務的范疇，除包括政府舉借的債務外，還包括事業單位、融資平臺公司等舉借的政府性質的債務。按照規范管理的要求，今后只能由地方政府及其部門通過發行政府債券的方式舉借，只會保留“政府債務”，不再有通過企事業單位舉借的政府性債務。

二、地方政府債務的當前結構

據2013年6月發布的地方債務審計結果，全國地方政府債務結構如下：

地方債務規模：全國債務總規模共計17.9萬億，其中政府負有償還責任的債務最多，為10.9萬億；河南省債務余額為5541.9億元，其中負有償還責任為3528億元。

債務資金來源：在地方政府負有償還責任的債務中，銀行貸款占比最大，約51%，其次是BT融資、發行債券和信托融資，分別為11%、11%和7%；其中，河南省的依次為36%、17%、11%、11%。

政府層級結構：以市本級為主，約45%，其次是縣本級、省本級和鄉鎮本級，分別為36%、16%和3%；其中河南省的依次為56%、32%、10%、2%。

舉債主體結構：就全國來說融資平臺公司是第一大舉債主體，占比38%，其次為地方政府部門機構、經費事業單位，分別為28%和16%；河南省的舉債主體結構與國家略有不同，排名依次為：政府部門機構、經費事業單位、融資平臺公司，分別占比為41%、29%、15%。

三、43號文后，規范政府舉債融資機制

新預算法和43號文后，規范的地方政府舉債融資機制僅限于：政府舉債，規范的或有負債和PPP。

1.政府舉債

政府債務只能通過政府及其部門舉債，不得通過企事業單位等舉債，舉債主體僅限于省級政府（含計劃單列市），省級以下無舉債權，市縣可由省政府代為舉借。自2015年起，地方債發行建立一般債與專項債的全新發行機制，全部按市場化原則自發自還，發行和償債主體為地方政府。

2.規范的或有負債

地方政府新發生或有負債，要嚴格限定在依法擔保的范圍內，并根據擔保合同依法承擔相關責任。地方政府依法擔保范圍僅限經國務院批準為使用國外政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸的擔保行為，不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。新預算法和43號文出臺后，政府或有負債會大幅減少，這一舉措有效規范了政府性債務盲目擴張。

3.PPP融資

鼓勵社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營。政府通過特許經營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規則，使投資者有長期穩定收益。政府不承擔投資者或特別目的公司（即PPP項目公司）的償債責任。

對PPP形式運作，特別是社會資本與政府共同成立項目公司所形成的債務，既不屬于政府債務，也不屬于政府或有債務，但納入政府舉債融資機制，需要依靠財政補貼，而且將政府與社會資本合作項目中的財政補貼等支出納入相應政府預算管理。即，政府可通過PPP融資運作項目，其對項目運作的補貼等不屬于政府性債務。

四、43號文后，政府舉債主要方式一發行地方債

自2009年起，為解決4萬億地方政府配套資源資金來源，國務院以特批方式允許發行地方債，從此開啟地方政府債發行之路，由最初財政部代發代還演變到地方政府自發自還。從2015年起，地方舉債全面規范，地方政府只能通過發行地方政府債券（包括一般債券和專項債券）的方式舉借，同時國家對政府債務余額實行限額管理，截止2015年底，全國限額為10.7萬億元.河南省限額為5954.5億元（一般債務4425.2億元，專項債務1529.3億元）。

一般債券：各省（含計劃單列市）為沒有收益的公益性項目發行，以一般公共預算收入還本付息的政府債券；

專項債券：各省（含計劃單列市）為有一定收益的公益性項目發行，以公益性項目對應的政府性基金或專項收入還本付息的政府債券；

用途限定：只能用于公益性資本支出、債務置換，不得用于經常性支出；

規模控制：財政部測算、國務院確定、人大批準；

預算管理：分類納入管理。

截止2015年底，河南省債務余額5464.9億元，其中省本級政府債務余額438.6億元（全部是一般債務），市縣政府債務余額5026.3億元（一般債務3588.4億元，專項債務1437.9億元）。

五、新老舉債機制變換，存量債務何去何從一地方政府債務置換

債務置換本質是債務重組.變相要求金融機構給地方政府低成本再融資，地方政府通過發行低利率、長期限債券替代存量高利息、短期限的債務.減輕政府每年需償還的債務規模。

河南省債務置換規模在342億左右，占存量地方債比（包括或有和擔保）為40%左右，201 5年河南省政府到期債務為636.27億元，國家地方債務置換規模平均值在525億左右。