關于城市地下綜合管廊采取PPP模式進行建設的幾點思考

【摘要】本文列舉了近年來全國各地采取PPP模式建設地下綜合管廊的實例，從政府投資管理角度論述了各種方式的利弊，具有很強的現實指導意義和可操作性。

【關鍵詞】綜合管廊；PPP模式

地下綜合管廊，是城市建設中解決交通擁堵問題和提高環境質量的重要舉措，也是發達國家的通常做法。目前，國家正在積極推動地下綜合管廊建設。由于地下綜合管廊投資規模大，地方財政難以安排預算資金進行建設；新《預算法》出臺以后，各級地方政府已經不能再通過融資平臺公司進行融資，資金不足業已成為地下綜合管廊建設的瓶頸。2014年中央相繼出臺有關政策，推廣政府與社會資本合作（PPP）模式，鼓勵和引導社會投資，增強公共產品供給能力。這一模式創新了城市基礎設施建設投融資機制，拓寬了社會資本投資渠道，開啟了地下綜合管廊投資建設新模式。筆者結合赴哈爾濱、白銀、廈門、珠海等城市調研情況，對地下綜合管廊采取PPP模式進行運作淺析如下。

一、PPP模式簡介

公私合作模式（PPP）就是公共部門和私人部門合作提供公共產品或服務，是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系，主要分為外包類、特許經營類和私有化類三類。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。

二、綜合管廊建設實例

（一）哈爾濱市。哈爾濱市為2015年地下綜合管廊10個國家試點城市之一，試點項目建設總長度25公里，總投資估算27.12億元，管廊內納入給水、電力、熱力、燃氣、通信等管線，部分路段在高差坡度允許的情況下將雨污水重力流納入管廊。項目建設采用PPP模式，實行“投資、建設和運營維護一體化+入廊單位付費+財政補貼”的運作方式，特許經營期25年，資金來源為中央財政專項補助12億元、一次性入廊費1億元、社會資本籌集14.12億元。

（二）甘肅省白銀市。白銀市為2015年地下綜合管廊10個國家試點城市之一，首期試點項目建設總長度26.25公里，總投資估算22.38億元，管廊內納入給水、排水、雨水、電力、熱力、燃氣、通信等8類管線。項目建設采用PPP模式，特許經營期30年，資金來源為中央財政專項補助9億元、省市財政補助3億元、社會資本籌集10.38億元。目前該項目已通過競爭性磋商方式完成了社會資本采購工作，中標價格內部收益率為6.74%，同時完成了與雨、污水管、生活給水管、工業給水管、燃氣管、電力電纜管、通信電纜等管線單位初步意向入廊協議簽訂工作。

（三）廈門市。廈門市現有管廊為政府投資建設，均無燃氣入廊，雨水、污水等重力流管線在地勢標高允許情況下入廊。今年初廈門市成立了市政管廊投資管理有限公司，專門負責城市綜合管廊運營，實行“政府扶持、企業運作”模式，推動綜合管廊建設管理的多元化和市場化。運作過程中，因電力部門遲遲不按規定繳費，管廊公司入不敷出，只能通過財政撥款彌補虧損。

（四）珠海市。珠海市采用BT模式投資建成的橫琴地下綜合管廊，由橫琴管委會通過特殊采購方式委托大橫琴資產管理公司運營管理。該市由于未出臺管廊使用收費標準及辦法，致使無法收取運營維護費，管理運營維護費用均由政府承擔。目前，珠海市正在規劃新建地下綜合管廊項目，擬采用PPP模式投資建設。

三、綜合管廊建設模式優劣分析

（一）哈爾濱、白銀模式

一是社會資本中標方實力強，中標價格低。在當前資本及建筑市場競爭日益激烈、透明化的情況下，社會資本中標方均是綜合實力較強的大型國企，央企占多數，而且社會資本中標價格均較低，如白銀市中標價格內部收益率為6.74%，哈爾濱市中標價內部收益率為4.95%，充分體現了招標客觀、公平、公正。

二是社會資本出資為主，政府分期予以補貼。從項目投融資方式看，除中央財政專項補助外，城投公司代表政府入股項目公司，出資比例較低，并對關系公共利益和公共安全事項有一票否決權，剩余投資均由社會資本通過股權出資和項目公司融資籌集解決。政府在項目特許經營期（25年或30年），通過列財政預算進行補貼方式返還社會資本投入。

三是項目投資建設程序規范，管理到位。上述市在PPP項目實施過程中，提前謀劃，及早編制地下綜合管廊專項規劃；嚴格程序，確保社會資本招投標客觀公正；政策到位，主管部門及時出臺了地下綜合管廊管理辦法及收費規定。

（二）廈門、珠海模式

兩市地下綜合管廊前期建設均由政府直接投資，是基于這兩市財政實力較強這一基礎之上的，而且管廊建成后運轉情況不理想，政府授權委托專業公司進行運營和管理，但政策措施不到位，管廊運營公司出現虧損，均依靠財政補貼維持運營管理，加大了財政負擔。

四、幾點思考

結合上述各市綜合管廊建設特點，筆者認為，哈爾濱、白銀兩市PPP運作模式值得借鑒，這一做法不但能夠解決地方財力不足、債務限額以及不能自行融資建設政府項目等條件限制問題，而且可以充分利用社會資本優勢，有效推動地下綜合管廊順利建設。

（一）爭取納入國家試點和上級資金支持。鑒于國家正在篩選地下試點城市，應盡快研究上報地下綜合管廊PPP項目，爭取列入2015-2017年全國地下綜合管廊工程示范試點項目，爭取各類專項資金及政策支持。

（二）堅持先規劃、后建設的原則。要盡快組織編制地下綜合管廊建設專項規劃，同時起草擬定城市綜合管廊管理辦法、使用費以及維護費收取標準，做好相關準備工作。

（三）搶抓機遇，降低社會資本成本。要搶抓目前社會資本投資欲望旺盛且回報率要求不高的有利時機，盡快推進社會資本招標即競爭性磋商工作，力爭以最低的成本引入實力最強的社會資本。

（四）要加快PPP項目前期工作安排。盡快成立項目公司，作為實施主體，先期推進辦理項目可研、立項、土地、規劃、環評等前期手續及完善建設條件，待招標選定社會資本后，由社會資本按程序對公司進行增資，將公司變更為地下綜合管廊項目公司，獨立承擔項目的投融資、建設及運營管理等職能。

參考文獻：

[1]《關于加強城市基礎設施建設的意見》（國發〔2013〕36號）.

[2]《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號）.

作者簡介：

王緒存，1976年3月，男，漢族，山東省臨沂市，現供職于臨沂市財政局，從事政府投融資管理工作.