城市儲備土地供應方式的創新

張躍

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城市儲備土地供應方式的創新

張躍

摘要：土地儲備制度是加強土地調控，規范土地市場運行，促進土地節約集約利用，提高建設用地保障能力的重要保障，對于促進經濟社會可持續發展有著極其重要的作用。目前，我國城市土地儲備制度已經步入一個發展的關鍵的時期，為了健康可持續地推進土地儲備事業的發展，實現城市土地儲備制度的目標，最大限度的發揮制度的功能和作用，解決城市發展土地儲備需要，有必要針對實踐中存在的各種問題通過政策的不斷引導加以解決。本文在總結我國土地儲備制度的基礎上，對土地儲備制度實踐中存在的問題進行了研究，并嘗試提出相應的解決辦法，以期能為我國各城市進行土地儲備與城市規劃發展提供一定的參考。

關鍵詞：城市儲備土地供應創新

土地儲備制度是實施城市規劃和土地利用總體規劃，保證國有土地資產的保值、增值，促進社會經濟發展等方面發揮的重要作用的制度保障。然而，由于土地儲備制度在我國建立和實施的時間較短，實踐中還存在一些問題與不足，需要在實施的過程中不斷加以改進完善，因此，需要對我國城市土地儲備制度中存在的問題與土地供應方式創新等方面進行一些分析與研究。

一、我國城市土地儲備制度現狀

自2007年底以來，我國開始全面實施經營性土地使用權招拍掛出讓制度，使土地供應方式得到了進一步統一和規范，土地市場信息也日益完善和透明。招標、拍賣、掛牌出讓土地使用權的方式雖有不同，但它們出讓的標的物都是儲備土地的使用權；在具體的運作上，在以拍賣、掛牌方式出讓土地使用權的過程中，一般規定拍賣或掛牌的底價，應價最高者最后獲得土地使用權；在以投標方式出讓土地使用權的過程中，一般只是重點評定投標方所開出的土地使用權價格，開價最高者最后獲得土地使用權，因此招拍掛成交的基本原則都是價高者得。

采用招拍掛方式供應土地相對于實施土地儲備制度以前以協議出讓為主的方式而言是一個很大的進步，它有利于規范土地市場行為、顯化土地資價值，確保土地使用權交易的公開、公平和公正，減少國有土地資產流失。然而，以土地使用權設定標的，以土地使用權價格高低作為出讓依據的儲備土地供應方式，會產生一個直接的后果——出讓價格遠遠高于收購和前期開發的成本，土地使用權的價格不斷上升土地招拍掛過程中“地王”的不斷涌現以及“面粉比面包貴”的現象，使市場參與者開始質疑土地招拍掛模式和“價高者得”政策的合理性。因此，這種儲備土地出讓方式因其自身的制度缺陷，帶來了一系列的負面效應。

儲備土地的招拍掛供應方式之所以出現這樣的負面效應，與招標、拍賣和掛牌這幾種市場交易行為本身片面追求出讓價格指標的規則設計有關。要改變城市儲備土地供應的這些負面效應，顯然必須對土地的供應方式進行改革和創新。

二、變土地使用權招拍掛與建設項目招標相結合

現行城市儲備土地供應招拍掛方式的標的物是儲備土地的使用權，此時該擬供土地的開發用途、建筑容積率，建筑密度等使用條件和開發建設時限都已經有政府城市政府管理局或相關部門給予來確定，并作為土地供應的附加條件。也就是說，此時的土地使用權實質上已經變成了建設項目的開發權，用地單位通過招拍掛方式購買的名義上市土地使用權，實際上是以該土地儲備的使用權為基礎的建設項目開發權。而土地使用權只是作為建設項目的基本前提而存在。

土地使用權作為一種價值單一的財產權，可以采取招標、拍賣和掛牌的交易方式供應；而建設項目是由技術因素與價值因素多個要素構成，不適合采取單一準則的拍賣和掛牌方式交易，采取招標的方式更加適合。變儲備土地使用權的出讓為以儲備土地為基礎的建設項目的出讓，意味著土地使用權價格不再是唯一的成交指標，只是作為建設項目招標評標指標中的一個限定因素，就會加大用地單位對技術因素的重視，從而達到削弱和改善儲備土地招拍掛供應方式導致地價高漲所帶來的上述負面效應。因此，創新城市儲備土地的供應方式，將土地使用權的招拍掛轉變為以該儲備土地使用權為基礎的建設項目的招標，是完全可能的。這種轉變將會改變政府的形象，進一步完善我國的城市土地儲備制度。以儲備土地為基礎的建設項目的招標，標的是建設項目，擬出讓的土地使用權是項目建設的物質實現條件。招標的項目由兩部分組成，其一為商務標，為針對土地使用權價格所設的標；其二為技術標，為針對項目規劃設計方案和建設管理措施所設的標。從內涵上講，建設項目招標方式中的商務標就相當于現行的土地使用權招拍掛出讓的內容，但以儲備土地為基礎的建設項目招標方式增加了技術標，其內容更為豐富。

三、土地使用權招拍掛與建設項目招標相結合的可能方式

以儲備土地為基礎的建設項目招標方式基本普遍適用于目前的任何一種城市儲備土地使用權的供應，根據情況的不同，可以設定不同的評標模型的參數值。對于普通商品住宅用途土地使用權的出讓，可以根據土儲中心進行拆遷、收儲土地，以及財政收入的目標設定所出讓土地招拍掛的底價及最高價格。如果出讓地價過分偏高，將導致房價抬升，最終影響到購房者的利益，這違背了改善城市居民住房條件這一城市土地儲備制度建立和實施的初衷。因此，在住宅用地供應時，住宅項目招標中商務標中的最高價的設定應當合理，不應過高。另外，因為住宅用地與居民生活的關系密切，在技術標中，外觀、環保和節能等因素應當予以重視，這些評價指標在技術標中所占比例也應當相應設定的較大一些。招拍掛過程中，如果土地使用權價格達到之前所設定的最高價格線，即完成土地使用權的商務標。之后轉變為考察建設項目本身的技術因素技術標，可以考慮在普通商品房開發中配建保障性住房，所配套建設保障性住房數量最多者得，配建保障性住房特別是改善城市低收入居民的居住條件，是重要的民生問題，在普通商品房項目建設中配套保障性住房建設，對于改善城鎮居民的民生、促進社會和諧穩定具有重要意義。這樣可以利用有限的土地資源，更多的解決城市中低收入家庭住房問題。對于土地補償形式與內容不盡合理，對土地征地補償的形式過于單一問題，在目前的土地儲備制度下，對農民一般采取一次性補償一定數量的費用的方式進行安置，雖然短期內看起來對失地農民的生存不會產生影響，但是從長遠來看，由于沒有在農民的生存與發展的角度上思考，會造成某些勞動技能相對較差的農民會出現因為失地致貧的情況出現，從而產生新的社會問題。因此對于城中村、棚戶區改造及城鄉結合部土地儲備，可以將當地農民進行就地就業安置納入招標范圍，比如可以通過并入物業管理，提供社區內公共服務等方式。另外可以考慮將房地產周邊非商業配套設施進行評比，比如公園、健身、綠地等公共休閑娛樂設施，以及配套的衛生醫療機構、幼兒園等教育機構配套作為技術標評分內容。另外將土地使用權的招拍掛轉變為以儲備土地為基礎的建設項目的招標，尤其是對于其中關系到城市市民生活質量與社會福利水平的普通商品住宅項目的招標，還需要建立配套的利潤監督機制。

對于工業用途儲備土地的供應，也應采用招標的方式。此時，不僅商務標中最高價要結合工業項目的產出水平和國家與地方的產業發展政策合理設定，而且還要結合工業項目自身生產流程對總圖布置的要求、以及工業項目經營管理的特征設定技術標。同時，商務標與技術標的權比要合理。對于商業等經營性用途土地使用權的供應，城市政府可以放手讓市場來調節出讓價格。因此，土地儲備機構在商業性建設項目招標時，可以將商務標中的最高價設定得相對大一些，甚至可以設定為無窮大即不設最高價。在技術標中，則應當重點考慮環境保護、交通組織、城市景觀等指標。而且在一定的情況下，也可以將技術標的權重設定為零，即只考慮商務標的內容。當技術標在總評定中所占的比例為零時，就轉化為目前所實行的以儲備土地使用權為標的、只評定投標者開價的土地使用權招標出讓方式，不同處只在于現行的招標出讓方式中不設定最高開價，相當于“商務標”的最高價的設定是無窮大的。

四、結論

本文在總結我國土地儲備制度的基礎上，對土地儲備制度實踐中存在的問題進行了研究，并嘗試提出相應的解決辦法，以期能為我國各城市進行土地儲備與城市規劃發展提供一定的參考。但由于土地具有地域性強，而且城市發展各方面情況存在差異，因此在實踐中應結合實際，因地制宜，尋求適合本地的辦法，最大限度的發揮城市土地儲備制度的功能。但由于土地具有地域性強，而且城市發展各方面情況存在差異，因此在實踐中應結合實際，因地制宜，尋求適合本地的辦法，最大限度的發揮城市土地儲備制度的功能。

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