稅收政策對可再生能源發展的激勵性作用分析

景蕊　中央財經大學

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稅收政策對可再生能源發展的激勵性作用分析

景蕊中央財經大學

摘要：可再生能源代表未來能源發展的方向，是減排溫室氣體和應對氣候變化的重要措施，對實現可持續發展的戰略目標起著重要作用。通過稅收優惠政策對可再生能源產業進行扶持，鼓勵可再生能源的開發利用，促進可再生能源發展。本文基于可再生能源的重要性及其可再生能源產業自身特性，對稅收政策對可再生能源發展的激勵性作用進行詳細分析研究。

關鍵詞：稅收政策可再生能源作用

一、引言

可再生能源作為新型能源，可以替代傳統化石能源，大力發展可再生能源有利于降低資源消耗、保護生態環境，促進社會的可持續發展。從緩解能源供應矛盾、創建環境友好型社會以及提高國民經濟保障程度來看，可再生能源具有正的外部效應。但是我國可再生能源的資源分布不均，并且發展處于起步階段，在開發利用過程中，存在開發周期較長、科技水平要求高以及投資資金和風險較大大等問題，使其相比傳統化石能源競爭力不高。因此，在當前社會經濟環境下，可再生能源的發展不僅需要充分發揮市場經濟的資源配置作用，同時需要發揮政府這只“看不見的手”對經濟的宏觀調控作用，利用各項政策工具來糾正其外部性帶來的“市場失靈”。當前鼓勵可再生能源發展的政策主要包括財政補貼、稅收優惠、價格激勵等方面。其中，稅收優惠政策的運用已成為可再生能源發展的重要推動力量，具有其他政策手段不可替代的作用，特別在我國可再生能源發展的起步階段，提高可再生能源的競爭力、擴大可再生能源的市場占有率，需要政府在稅收政策方面給予大力扶持。

二、促進可再生能源發展的重要性

能源是人類生存和發展的重要基礎，始終都推動著人類文明的發展與繁榮。隨著現代經濟的不斷發展，文明進程的逐步加快，人們對于能源的需求越來越大。當前傳統能源儲量日益銳減，環境污染等問題日益嚴峻，經濟社會的可持續發展經受著嚴峻的考驗。降低能源消耗，積極發展替代能源國家能源戰略的重要組成部分。自二十世紀七十年代以來，國際社會逐漸開始意識到可持續發展的重要性，大多數國家正在積極調整和完善能源政策，鼓勵可再生能源這一重要替代能源的發展。在這樣的背景下，可再生能源由于資源豐富、使用安全無污染、并且具有可再生的特點，與可持續發展的目標相契合，因此，可再生能源受到世界各國的高度重視，成為未來新能源時代的發展方向。

我國是世界上生產能源和消費能源的大國，但是由于人口基數大，人均能源消費水平依然很低。據BP發布的《世界能源統計年鑒2015》，2014年，全球經濟增長與2013年相當，但一次能源消費增長卻明顯下降，相比2013年能源消費增長2%，2014年的能源消費增長率創上世紀90年代以來的新低，僅為0.9%。盡管如此，中國仍然是世界最大的能源消費國，占全球消費量的23%，和全球凈增長的61%。2014年中國的能源結構持續改進，但煤炭依然是中國能源消費的主導燃料，占比為66%。

作為世界上最大的發展中國家的中國，隨著改革開放以來，國民經濟實現的高速的發展，人民生活水平顯著提高，但是伴隨而來的是資源的消耗以及生態環境的破壞，尤其是能源供需不平衡、結構不合理、利用率低等問題是制約著我國經濟的可持續發展的重要因素。《中國能源發展報2015》以中國各行業的節能減排為主題，提出城市化可作為降低中國各行業（特別是工業、建筑業）能源需求和實現節能的重要契機，依托技術進步，實現能源效率的直接提升，進一步推進所有制改革，打破體制對節能減排的束縛，改革能源定價機制，發揮價格信號對節能的激勵機制。

為了促進可再生能源的開發利用，緩解當前能源危機，近年我國政府通過運用各項政策手段鼓勵可再生能源的技術研發、投資生產以及可再生能源產品的使用。2005年《中華人民共和國可再生能源法》的頒布，確立可再生能源的法律地位，多年來，我國政府陸續出臺支持可再生能源發展的各項規章、文件等，推動可再生能源產業快速發展，并取得的良好的效果。在“十一五”期間可再生能源逐步發展，在太陽能利用以及風力發電領域成績斐然。在“十二五”期間，國家能源局組織制定了《可再生能源發展“十二五”規劃》和水電、風電、太陽能、生物質能四個專題規劃，明確提出了可再生能源發展的目標、任務和布局，對“十二五”時期可再生能源發展進行了全面部署。根據2014年11月4日公布的《國家應對氣候變化規劃(2014-2020年)》，風電、太陽能、生物質能發電等可再生能源產業正快速增長。

三、可再生能源產業特性分析

可再生能源概念起源于1981年舉行的新能源和可再生能源會議，首次對可再生能源的概念進行了詳細的表述，即將其定義為：新的可更新的能源資源采用新技術和新材料加以開發利用，它不同于常規的化石能源，可持續發展，幾乎是用之不竭，消耗后可得到恢復和補充，不產生或很少產生污染物，對環境無多大損害，有利于生態良性循環。隨著國際社會對于可再生能源的日益關注，世界上許多國家在其在能源立法中都對可再生能源進行了相應的闡述，并且對可再生能源的范圍作了進一步界定， 我國頒布的《中華人民共和國可再生能源法》借鑒了其他國家定義的優點，并結合了我國能源的基本國情，將可再生能源定義為“風能、太陽能、水能、生物質能、地熱能、海洋能等非化石能源”。

（一）可再生能源的外部性

外部性的概念是由馬歇爾和庇古在20世紀初提出的，是指一個經濟主體在自己的活動中對旁觀者的福利產生了一種有利影響或不利影響，能通過有利影響帶來利益的是正外部性，而通過不利影響帶來損失是負外部性。傳統的化石能源具有負外部性，這些能源在開發利用的過程中造成環境破壞、生態失衡，這些“成本”并未納入經濟主體自身的成本中，而是轉嫁與社會，造成社會的損失。而可再生能源則具有明顯的正外部效應，可再生能源的環境友好性，是使其區別于化石能源的主要特征。環境收益不能明確地劃歸個人所有，卻是造福整個社會。

正是因為使得開發利用化石能源不承擔破壞環境的成本，而開發利用可再生能源無法量化“外部收益”，這便造成在現有技術水平條件下,可再生能源與化石能源開發利用的成本差額較大。從而使得可再生能源產品的價格與傳統化石能源產品的價格相比不具有競爭性，例如，使用可再生能源電力的消費者，在使用效用上，與使用傳統電力的消費者并沒有什么不同，但在可再生能源發電的社會效益遠大于個人效益，個體消費者沒有獲得使用可再生能源電力產品所帶來的好處。因此，個體消費者不會愿意為使用可再生能源產品而多支付錢。這樣，可再生能源產品的使用就無法達到社會最優的水平。

（二）可再生能源的可持續性

可持續發展是人類對工業文明進程所做出深刻反思和正確抉擇。傳統化石能源如煤炭等礦產資源是在千萬年以至上億年的漫長地質年代中形成的富集物。相對于短暫的人類社會來說，礦產資源是不可再生的。有因其儲量有限，隨著人類的不斷開采消耗，終將有一天會耗竭。并且這些傳統化石能源在使用的過程中會污染大氣、破壞環境，因此是不可持續的。而例如風能、太陽能等可再生能源不僅資源豐富、使用清潔，它能夠更新速度遠遠大于人類消耗速度，具有可持續性。

（三）可再生能源的高成本性

高成本是束縛可再生能源行業發展的重要因素之一。據相關統計，以發電技術為例，如以傳統煤炭發電成本為1，則水利發電成本約為煤電的1.2倍，生物質能發電為煤電的1.5倍，風力發電成本為煤電的1.7倍，光伏發電為煤電的10倍以上。盡管在整個產業周期中，可再生能源因其極少的燃料消耗和運營陳本使其更具備競爭性，但高昂的初期投入成本，使得可再生能源與傳統能源相比，產出-投入比仍較低。并且可再生能源初期投入的資本風險要遠大于傳統能源。因此，可再生能源產業的成本高造成了可再生能源產品的價格高，使得可再生能源缺乏市場競爭力，限制了其推廣應用。

（四）可再生能源的高技術性

由于大多數可再生能源的能量密度較低，資源較為分散并且生產無法連續加之人們對其認識不足，導致可再生能源開發利用難度大，科技水平要求高，因此，可再生能源產業具有明顯的高技術性特性。目前我國可再生能源技術開發能力和產業體系薄弱，缺乏技術研發能力以及設備制造的核心技術和專利，技術水平和生產能力與國外先進技術差距較大。例如，當前先進的風電機組、生物質能發電的鍋爐、太陽能光電所需要的原料等，這些高技術含量的設備和材料全部需要依賴進口，甚至進口還要受到限制。

三、稅收政策對可再生能源發展的激勵性作用

稅收不僅是國家取得財政收入的一種形式，更是國家進行宏觀調控經濟的重要杠桿，政府通過制定稅收政策實現國家的戰略意圖。稅收是促進可再生能源發展的一項靈活而有效的措施，通過運用稅收政策，加快可再生能源的開發利用，減少傳統化石能源的消耗，實現可持續發展的總體戰略目標。

1.稅收政策矯正可再生能源的外部性

上個世紀20年代“福利經濟學之父”庇古提出征收環境稅（后被稱為”庇古稅”）的建議。自此，人們開始認識到稅收可以用來矯正由于外部性而引起的”市場失靈”。可再生能源因其清潔、可再生的特點，對環境具有明顯的正外部性，私人利益小于社會利益。這就需要政府向可再生能源產業給予一定的稅收傾斜，通過制定稅收優惠政策，例如稅收減免、降低稅率、加速折舊等方式，增加私人稅后收益，使私人邊際收益與社會邊際收益相等，從而達到資源配置的帕累托最優，鼓勵可再生能源的開發利用，推動可再生能源產業快速發展。

2.稅收政策促進可再生能源產業科技創新

可再生能源產業技術含量高，加大其研發力度、提高自主創新十分重要，并且國際社會高度關注可再生能源的發展，因此自主創新能力的高低也反映了一個國家的綜合實力。政府可以通過制定稅收優惠政策鼓勵企業進行自主研發，例如減免可再生能源項目研發階段的稅收，降低研發成本與研發風險，從而加大企業自主創新的積極性。稅收政策在鼓勵高新技術企業的發展發揮的重要的作用，通過鼓勵其不斷的技術創新，將創新成果積極投入到企業的生產經營的過程中。

3.稅收政策鼓勵可再生能源產業的投資與生產

可再生能源產業初期投入大，生產周期長，資金風險大，政府資金的投入不可能滿足可再生能源規模化發展的要求，需要廣泛吸收民間資本以及社會閑散資金，折舊需要政府通過稅收手段進行宏觀調控，鼓勵可再生能源的生產與發展。通過稅收減免、投資抵免、免稅期、加速折舊等稅收優惠措施鼓勵企業對可再生能源項目投資以及產品生產。例如，對投資可再生能源項目的企業，允許以投資額抵免企業所得稅，從而降低企業投資風險；又如提高折舊率等加速折舊的稅收政策可以降低資本使用成本，由于資金有時間價值，因此加速折舊可以使企業獲得延遲納稅的好處。這些稅收優惠政策可以降低可再生能源企業資產的實際有效價格，使可再生能源企業的資本邊際使用成本降低，從而有利于鼓勵企業投資或再投資。

4.稅收政策鼓勵可再生能源產品的消費

可再生能源的消費是整個可再生能源產業鏈條的終端，促進可再生能源產品的消費對于整個可再生能源產業的發展具有重要作用。稅收對可再生能源產品消費量的影響主要是通過間接稅的征收，我國主要的間接稅是增值稅。由于我國對商品普遍征稅增值稅，通過調整可再生能源產品的增值稅，可以直接影響其價格，根據供求與價格的關系，能源的消費量不變的情況下，消費者支付的可再生能源產品價格下降，會增加消費者對可再生能源產品的需求量，從而促進可再生能源產品的生產和供給。增加可再生能源的消費將減少傳統化石能源的消耗，對于改善我國的能源消費結構意義重大，隨著經濟快速發展和能源消耗的加快，我國對可再生能源開發利用的稅收扶持政策逐年增多。

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