完善我國環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督的建議

（福建省永安市環(huán)境監(jiān)察大隊 福建三明366000）

（福建省永安市環(huán)境監(jiān)察大隊 福建三明366000）

我國正處于環(huán)境問題高發(fā)的時期，其中環(huán)境行政執(zhí)法執(zhí)行力不強、執(zhí)法主體素質(zhì)較低、法律依據(jù)缺乏規(guī)范性等問題是導(dǎo)致環(huán)境執(zhí)行難的主要原因，也是制約我國環(huán)境保護的主要原因。本文借鑒于國外環(huán)境行政執(zhí)法的先進經(jīng)驗，結(jié)合我國環(huán)境行政執(zhí)法的現(xiàn)實問題，希望通過這樣的對比研究可以探索出一套適應(yīng)我國環(huán)境執(zhí)法的改革措施。

環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督訴訟

監(jiān)督環(huán)境行政執(zhí)法行為的方式有很多種，包括權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督和行政機關(guān)內(nèi)部體系的監(jiān)督；既有上級主管機關(guān)的監(jiān)督又有本機（改為本級）政府的監(jiān)督；最廣泛的監(jiān)督方式是社會監(jiān)督，不僅有社會新聞媒體的監(jiān)督而且還有社會公眾參與壞境行政執(zhí)法的監(jiān)督方式。除此之外一個比較傳統(tǒng)的監(jiān)督方式就是司法監(jiān)督，通過訴訟的方式讓環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)承擔其在執(zhí)法過程中的違法行政的法律責任以達到監(jiān)督其執(zhí)法的目的。但是在我國由于環(huán)境損害事實難以認定，受侵害的相對人難以統(tǒng)計的不同原因，環(huán)境公益訴訟制度的建立阻礙重重。伴隨著我國《民事訴訟法》和《行政訴訟法》修改以及《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國民事訴訟法>的解釋》的公布，我國環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建存在一定基礎(chǔ)，在《環(huán)境保護法》的修改中最終確立了環(huán)境公益訴訟制度。這對于我國的環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展和我國環(huán)境法學理論的發(fā)展都具有極大的推動作用。但在我國環(huán)境法律中除了這樣一個原則性規(guī)定之外，再無具體的有關(guān)環(huán)境公益訴訟的程序規(guī)則的規(guī)定。尤其是針對環(huán)境行政公益訴訟制度來說，上述法律中都是沒有規(guī)定的。因此在結(jié)合我國《行政訴訟法》和《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定并借鑒國外的有益經(jīng)驗的同時，構(gòu)建適應(yīng)我國的環(huán)境行政公益訴訟制度是當下的首要任務(wù)。

1 環(huán)境行政公益訴訟的損害賠償范圍

在《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)<國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃>的通知》基本原則中，要求環(huán)保惠民、促進和諧，要求堅持以人為本，保障人民群眾可以喝上干凈的水，呼吸到清潔的空氣，吃上放心的食物。這樣的工作方針足見我國環(huán)境問題的嚴重程度以及我國對人民群眾的環(huán)境權(quán)益的重視程度。基于此，我們認為在環(huán)境行政公益訴訟中損害賠償范圍不僅包括實質(zhì)性損害賠償，還應(yīng)該包括非實質(zhì)性的損害賠償。切爾諾貝利核泄露（改為泄漏）事件作為標志性事件使得當今社會進入到“風險社會”。環(huán)境風險作為客觀事實是環(huán)境保護的一個重要方面。環(huán)境決策行為往往以通過環(huán)境信息收集后的科學數(shù)據(jù)為依據(jù)，同時常常要在科技未知中作出，對其“是非”的判斷往往具有滯后性，這也使得對于環(huán)境行為具有風險應(yīng)對的特色。在我國各單項環(huán)境法律斷裂不協(xié)調(diào)、環(huán)境風險監(jiān)測機構(gòu)各自為政的情況下環(huán)境風險的承擔發(fā)生轉(zhuǎn)移，但是社會公眾不應(yīng)為此買單。由此環(huán)境行政執(zhí)法行為帶來的非實質(zhì)性損害應(yīng)該成為環(huán)境行政公益訴訟的損害賠償范圍，這也是符合我國的環(huán)境政策價值追求的。

2 環(huán)境行政公益訴訟的原告資格

環(huán)境行政執(zhí)法作為環(huán)境法學和行政法學的交叉學科，應(yīng)該適用我國《行政訴訟法》中關(guān)于原告資格的規(guī)定，即第二十五條第一款規(guī)定：“行政行為的相對人以及其他與行政行為有厲害（改為利害）關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。”原告資格不僅僅局限于與行政行為有直接利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，擴大了原告的資格范圍，為公民維護自己的合法權(quán)益提供了法律依據(jù)和途徑。這樣的規(guī)定與環(huán)境行政執(zhí)法活動中原告的確定也是相是符合的。由于大氣、水等環(huán)境問題存在流動性的特點，如果原告的資格范圍還是局限在直接的利害關(guān)系人上對于公民合法的環(huán)境權(quán)益的保護是不利的，同時也達不到有效監(jiān)督環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法活動。為了擴大環(huán)境行政公益訴訟的原告資格的范圍有效地進行訴訟活動，應(yīng)該根據(jù)《環(huán)境保護法》第五十八條明確民間環(huán)保組織的資質(zhì)問題，有權(quán)依據(jù)因環(huán)境違法行為造成的非實質(zhì)性損害而提起訴訟。

3 環(huán)境行政公益訴訟的被告參與庭審

環(huán)境行政公益訴訟中的被告可依據(jù)我國《行政訴訟法》的規(guī)定來明確。問題在于該法修改后的一個亮點即行政首長出庭應(yīng)訴制度，該制度解決了以往行政訴訟中“民告官，不見官”的尷尬問題。在司法審理過程中由于管轄法院的審級問題，法官應(yīng)如何應(yīng)對行政首長出庭應(yīng)訴制度，我國司法權(quán)力和行政權(quán)力對抗時如何解決，我們認為行政首長不僅要受到《公務(wù)員法》的規(guī)制，而且還可以通過申請權(quán)力機關(guān)旁聽審理的方式參與監(jiān)督行政機關(guān)的出庭義務(wù)。這樣既可以保證司法機關(guān)獨立行使審判權(quán)又可以監(jiān)督并督促行政機關(guān)履行出庭義務(wù)。

4 環(huán)境行政公益訴訟的其他程序規(guī)則

首先，環(huán)境行政公益訴訟的提起應(yīng)該遵循一定的前置程序。為節(jié)約行政資源以及促進環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)的自我監(jiān)督，應(yīng)該在原告起訴之前就致其受損害的行政行為相（改為向）有關(guān)行政機關(guān)進行通報。在通報的情況下如是（改為如果）行政機關(guān)不予答復(fù)或者其新的行政行為不合法，原告即可向法院提起訴訟。這樣的做法是大多數(shù)公益訴訟制度國家的共同內(nèi)容，前置的期限的慣例一般在30天或60天。筆者認為該制度的目的同行政復(fù)議制度的目的是相同的，都是通過行政機關(guān)處理爭議，降低司法成本、節(jié)約司法資源。

其次，明確雙方的證據(jù)責任。行政訴訟中由于雙方當事人地位的不平等性，行政機關(guān)作為被告其證據(jù)責任多于原告，原告一般對其資格問題及受到的損害的事實承擔證據(jù)責任。在環(huán)境行政公益訴訟中環(huán)境問題的不確定性和專業(yè)性導(dǎo)致原告的損害事實的認定難度增大，因此考慮環(huán)境行政執(zhí)法的實踐情況應(yīng)該減輕原告的證據(jù)責任，對于損害事實應(yīng)（改為只）承擔證明責任即只要提供證據(jù)證明存在損害事實即可，無需承擔敗訴的風險。法院在損害事實與損害結(jié)果之間的因果關(guān)系認定上，應(yīng)持較寬松的態(tài)度和標準來維護原告的弱勢地位。同時法院在證據(jù)調(diào)取上應(yīng)該擴大證據(jù)范圍，承擔更多的責任。

最后，促進律師參與和代理訴訟。該行政法律問題可參照我國《民事訴訟法》的規(guī)定，適用敗訴方承擔訴訟費用的規(guī)定。為鼓勵公民或社會組織運用法律武器維護自身或公共合法的環(huán)境權(quán)益，保障環(huán)境行政公益訴訟的順利進行，應(yīng)引入法律援助制度，在原告無力承擔律師費用的情況下仍能夠通過訴訟的方式依法維護自身或公共利益。

[1]孟凡華.關(guān)于節(jié)能監(jiān)察推進生態(tài)文明建設(shè)的實踐與思考 [J].江蘇科技信息.2014(02).

[2]周實,張經(jīng)緯.完善地方政府節(jié)能減排行政獎勵對策研究 [J].沈陽干部學刊.2010(04).

完善我國環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督的建議

■林彩惠

X83[文獻碼]B

1000-405X（2016）-10-367-1