探討公路交通建設項目PPP應用模式

朱紹漢

摘 要：公用事業引入公私合作模式（PPP應用模式）是我國公路交通建設上一種新的嘗試，公私合作相對于完全的政府專營能夠具有投資、管理、運營補償等若干方面的優點，本文主要就PPP應用模式在我國公路交通建設項目上的應用進行探討，分析其實施方案和具體措施，并從宏觀角度探究PPP用用模式對我國公路交通建設的意義。

關鍵詞：PPP模式；公路交通；保障機制；建設項

DOI：10.16640/j.cnki.37-1222/t.2016.08.101

PPP模式即Public—Private—Partnership，是指政府與私人組織之間，為了合作建設公共基礎設施項目，以特許權協議為基礎形成的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務。PPP模式政府的資金負擔減輕，社會主體的投資風險相對減小。PPP模式引入公共事業建設將是一種有益的嘗試，以下將對該模式在我國公路交通建設項目上實施和優缺點以及前景進行具體地分析。

1 我國公路交通建設PPP模式

我國的公路交通建設項目中，PPP模式應用于公路交通建設項目主要基于BOT（建設-經營-移交）、BOOT（建設-擁有-經營-移交）等PPP模式，由于我國處于國民經濟高速發展階段，公路交通對基礎建設的需求造成了交通建設壓力很大，建設任務十分繁重，而公用事業資金投入各方面受限于財政開支的制約，難以滿足日益增長的公路交通建設需要，而PPP模式應用于公路交通建設則可以在很大程度上解決這種困難，目前PPP模式在我國公路交通建設項目中的應用主要有以下三種模式。

1.1 政府負責項目前期模式

政府負責項目前期模式指的是在道路交通建設項目的前期，項目審批立項，拆遷和征地等工作，具體建設和施工時期則由和政府合作的具備公路交通建設資格的特許公司負責，這樣可以在行政和施工上進行比較合理的分工，充分發揮政府與民間機構不同的優勢。在這種模式模式下，公路交通建設項目經政府與特許公司打成《特許協議》來保障雙方的合作，特許公司按照協議授權進行協議規定的公路項目投資、并負責建設完成和特許運營。運營特許期公司依據協議和相關法律設定收費標準并在政府監督下進行運營，特許期結束后特許公司將公路項目及必要的周邊設施技術等依據協議移交給政府繼續經營。

政府負責項目前期模式的優點：

1.1.1 利于項目前期開展和推進

公路項目的初期，項目審批立項，拆遷和征地等工作涉及到國有土地政策，保障和賠償等方面，政府直接負責具備獨特的行政優勢和公信力，而非政府組織一方面在信譽和效率上不具備這些優勢，出于對投資的風險性考慮，也難以在尚未確定其可行性的項目上耗費人力物力，因此政府負責項目前期模式在項目初期的一系列工作上具有很大優勢，利于公路交通建設項目的開展和前期推進。

1.1.2 利于順利完成項目的征地拆遷

公路交通建設項目的前期費用中征地拆遷費用占很大比例，涉及到國有土地政策的相關規定和拆遷中容易出現的土地糾紛，政府負責征地拆遷工作一方面更具公信力和公正性，另一方面巨額的拆遷費用一般的非政府機構也難以具備相應的資金實力去承擔。

1.1.3 專業化分工

公路交通工作的建設和施工階段，因涉及到施工技術，建筑經驗，運營經驗等方面的問題，由專業的非政府機構負責相應地比政府直接管控更加合理，而實務階段行政的優勢并無法在具體操作中體現，行政干預下的工程施工和經營也容易形成僵化和腐敗，行政效率不高，冗工冗員等現象，民營機構則可以更加具備專業經驗和管理方面的優勢，根據情況靈活組建團隊，更容易發揮其專業優勢，提高效率和降低成本。

但政府負責項目前期的模式也有一些缺陷：由于前期的征地拆遷由政府負責，一旦出現拆遷費用過高則項目的整體投資回收周期就會太長，容易出現投資收益不理想而項目長期擱置的危險，在后期施工階段也存在民間資本的財務狀況不穩定或者施工方和在工程建設中具體事務和地方政府配合上的問題，如果資金周轉出現問題或者施工中協調不佳則容易出現施工困難，項目難以推進。

1.2 政府委托項目建設模式

在這種模式下，政府與民營投資機構簽訂公路交通項目代建協議；先由政府與具備公路施工建設資格的特許經營公司簽訂《特許經營協議》，授予其特許經營權。于此同時，承建該項目的公司與具備金融投資資格的金融租賃公司簽訂《融資租賃協議》，租賃期限基本覆蓋項目的建設期和運營期。承建該項目的特許公司從金融租賃公司以售后回租的方式籌集資金，同時向民營投資機構支付建設資金，施工建成后負責管理該公路項目運營。運營過程中，特許公司根據相關法律法規設置公路收費的各項標準，依據協議特許的條件在政府監督下運營，協議規定的特許經營期到期，特許公司將相關的設施技術和公路項目無償移交給政府。

這種模式在選擇合作對象上具有一定的靈活性，在項目的建設期和經營期可以和不同的民間投資機構合作。在管理上可以通過協議方式選擇具有專業項目建設經驗和資質的機構從事項目建設管理，運營過程中，金融和施工建設的主體分開，專業金融租賃公司負責資金投入比使用自有資金的建筑承包單位更具投資穩定性。

政府委托項目建設模式的缺陷在于：公路交通建設屬于國家基礎建設，其項目一般來說具有一定的宏觀目標和戰略意義，而民間組織或機構難以從大的立場對工程進行全面規劃，項目投資和建設上會存在短期行為，而且整體項目分不同部分負責也容易出現責任劃分上的困難，出現問題互相推諉的現象。

1.3 政府支付運營補貼模式

政府支付運營補貼模式指的是公路交通建設項目立項建設由政府形成方案，而投資施工和建成后一定期限內的運營均由具有建設資質的民間機構和組織負責，政府負責支付補貼。政府和民間機構的通過特許協議模式規定雙方責任權益，民間機構根據協議自行融資進行整個項目的建設施工，施工完成后在特許經營期限內負責經營和管理，期限到期，民間機構將工程及相關設施和技術整體移交給政府。

政府支付運營補貼模式優點在于政府對整個工程項目行政干預較小，項目整體建設期和經營均由民間機構自行完成，項目施工中的責任劃分較為明確，同時政府補貼能夠彌補民間機構在資金投入上的缺陷，避免民間機構多方融資造成的多股管理和金融經濟方面的糾紛。政府支付運營補貼模式缺陷在于補貼金額在項目初期難以考慮市場變動，項目運行過程中，出現原材料，勞動力價格市場波動導致的項目成本變化，補貼無法預測也難以就變動部分進行補償，這會造成承建方在施工和經營過程中因市場原因形成虧損或難以運營下去的局面。

2 對于PPP模式的保障機制的建議

由于公私合作中設計到政府和民間機構的合作屬于契約性質，而采用PPP模式實現公用事業的施工和管理具有一定的社會功能而和一般的純粹以盈利為目的的契約有所不同，作為一種政府和民間合作，又關系到民眾利益的項目，通過一整套保障機制來實現項目的整體完整性、功能性和責任以及安全是十分必要的。

2.1 解除法律法規對PPP模式的不合理限制

根據我國公路法相關規定，我國的收費公路主要形式為經營性公路和政府還貸公路。PPP模式只能應用于經營性公路，而作為一種新型公路交通項目建設模式，通過行政規定PPP模式的應用范圍容易造成項目性質認定對整體施工運營造成的行政限制，而根據項目實際需要而實現公私合作顯然比硬性規定更為合理。因此在實際的公路交通建設項目中，收費公路按屬性劃分的必要性有待探討，以免因不合理的性質劃分而影響公路交通建設項目的實際運作和經營。

2.2 確保特許經營權協議和相關法規的一致性

根據我國有關道路交通建設的相關規定，我國收費公路的權益包括廣告經營權、收費權、服務設施經營權。而收費公路權益轉讓行為由國務院發展改革部門和財政主管部門負責權限的審批和相關管理工作，這樣地方政府實際上沒有國家級收費公路特許經營權授予特許公司的權限，在PPP模式中主體部分都必須要明確公路權益轉讓的要求，使負責建設的特許公司掌握公路收費權、廣告經營權、服務設施經營權。地方政府在某些公路交通建設上就形成了無效授權和授權行為和政府權限不符的現象。而實際操作中如果出現此類問題，容易造成整個項目因此被審查擱置而無法進行下去。為了避免此類現象，在公路交通建設立項前應先明確地方政府是否擁有授權能力以及相關授權是否符合我國關于公路權益轉讓的國家政策和法規。

2.3 保障政府政策和協議規定期限的吻合

公私合作模式中政府與特許公司簽約內容的要件之一是合同的有效期，而政府由于行政原因會出現政策變動或者項目領導負責人變動等問題。因政府政策變動而出現政策支持無法落實或政府單方面不承認合同協議條款現象時，會對整個項目的推進造成極大困難。這就要求在項目協議中關于政府政策的相關條款不能受政策變動而對協議執行產生影響。在PPP模式實施過程中，支持政策的落實不能受政策變動而終止，必須保障政府政策和協議規定期限的吻合。

3 結語

總體而言，PPP模式是目前我國公路交通建設中一種值得深入探討和研究的新興合作模式，其具體應用與公共事業能否形成良好的效果在于理論上的深入探討和細節上細致的研究和分析，只有不斷地研究和改進相關問題，才能使PPP模式更好地為公路交通建設服務。

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