財稅改革到底怎么改？

嚴駿

在剛剛閉幕的2016年全國兩會上，李克強總理在政府工作報告中明確指出：“加快財稅體制改革，合理確定增值稅中央和地方分享比例，把適合作為地方收入的稅種下劃給地方，在稅政管理權限方面給地方適當放權；進一步壓縮中央專項轉移支付規模，今年一般性轉移支付規模增長12.2%；全面推開資源稅從價計征改革；依法實施稅收征管；建立規范的地方政府舉債融資機制，對財政實力強、債務風險較低的，按法定程序適當增加債務限額。各級政府要堅持過緊日子，把每一筆錢都花在明處、用在實處。”

在前幾年的中央經濟工作會議中也提出，要加快財稅體制改革，抓住完善地方稅體系、減輕企業負擔等關鍵性問題加快推進。

財稅改革如何推進

財稅改革具體怎么改，如何推進，是當下我們比較關注的問題。全國政協委員、財稅專家賈康認為，今年應把稅收和“綠色經濟”結合起來。建議加快立法，及早開征環境保護稅。以環境保護稅和“稅制綠化”為代表的綠色財稅制度改革，是加快經濟發展方式轉變追求可持續發展實現“中國夢”的必然選擇，是我國實現能源安全和資源節約、減少污染改善民生客觀要求，也是應對全球氣候變化挑戰的重要選項。

面對日趨嚴峻的環保問題，賈康提出環保稅的征收，可以說是恰到好處。賈康認為，在穩定宏觀稅負的前提下開征環境保護稅，可在環境費改稅、改革資源稅的同時，相應減少企業所得稅、關稅等稅負。建議將環境保護稅全部進入地方稅收入，作為一般預算收入統籌管理，不延續“專款專用”的老路。

然而，面對當下中國經濟整體下行如何確保財稅改革順利推進的問題時，賈康認為，對于中國經濟，從經濟運行來說，我不覺得有這么悲觀。國內已經多次出臺穩增長措施，加之貨幣政策降息降準，財政政策又給出了預期，國家發改委批出若干大項目，最近很多大數據指標都顯示有飄紅跡象。過段時間經濟應該有一個階段性探底，希望能夠盡快企穩。在“十三五”期間，6.5%是年均增長速度必須托住的一個底。

同時，賈康還指出：“大規模刺激是財政政策和貨幣政策都推出力度很大的組合，不顧一切強擴張，比較典型的就是4萬億，4萬億2.0版可行度很小。”

之前，由習近平總書記主持召開的中共中央政治局會議就財稅改革時明確指出要求在2016年基本完成改革的重點工作和任務，2020年基本建立現代財政制度，財稅體制改革時間表確定，頂層設計再進一步。

隨著李克強總理在政府工作報告中提出，要在今年5月1日起全面實施營改增。之前，我國施行的是增值稅和營業稅兩個最為重要的流轉稅稅種，二者分立并行。其中，增值稅的征稅范圍覆蓋了除建筑業之外的第二產業，第三產業的大部分行業則課征營業稅。這一始于1994年的稅制安排，適應了當時的經濟體制和稅收征管能力，為促進經濟發展和財政收入增長發揮了重要的作用。然而，隨著市場經濟的建立和發展，這種劃分行業分別適用不同稅制的做法，日漸顯現出其內在的不合理性和缺陷，對經濟運行造成扭曲，不利于經濟結構優化。

供給側改革引領財稅改革

賈康認為，在當前中央提倡的供給側改革中，供給與需求是同時存在的一對關系。總體而言，需求管理是總量管理，側重于在反周期概念下，各個年度短期視野內調節經濟生活中銀根的松和緊、施行總量的刺激或收縮；而供給管理要更多地著眼于中長期和全局的發展后勁，考慮不同角度的結構優化，區別對待、突出重點、兼顧一般、協調匹配等等，顯然供給管理的復雜程度遠遠高于需求管理。

“供給側改革可以引領財稅改革，它不是以供給側否定需求側，而是把兩者更好結合、優化處理動力機制和平衡機制。”賈康說。

而在之所以要全面推進營改增的問題上，賈康在多個場合也指出，從稅制完善性的角度看，增值稅和營業稅并行，破壞了增值稅的抵扣鏈條，影響了增值稅作用的發揮。增值稅具有“中性”的優點，即在籌集政府收入的同時并不對經濟主體施加“區別對待”的影響，因而客觀上有利于引導和鼓勵企業在公平競爭中做大做強，但是要充分發揮增值稅的這種中性效應，前提之一就是增值稅的稅基應盡可能寬廣，最好包含所有的商品和服務。現行稅制中增值稅征稅范圍較為狹窄，導致經濟運行中增值稅的抵扣鏈條被打斷，中性效應便大打折扣。

同時，賈康從產業發展和經濟結構調整的角度也指出，之前，將我國大部分第三產業排除在增值稅的征稅范圍之外，對服務業的發展造成了不利影響。這種影響主要表現在由于營業稅是對營業額全額征稅，且無法抵扣，不可避免地會使企業為避免重復征稅而傾向于“小而全”“大而全”模式，進而扭曲企業競爭中的生產和投資決策。比如，由于企業外購服務所含營業稅無法得到抵扣，企業更愿意自行提供所需服務而非外購服務，導致服務生產內部化，不利于服務業的專業化細分和服務外包的發展。同時，出口適用零稅率是國際通行的做法，但由于我國服務業適用營業稅，在出口時無法退稅，導致服務含稅出口。與其他對服務業課征增值稅的國家相比，我國的服務出口由此易在國際競爭中處于劣勢。

從稅收征管的角度來看，賈康認為，兩套稅制并行造成了稅收征管實踐中的一些困境。隨著多樣化經營和新的經濟形式不斷出現，稅收征管也面臨著新的難題。比如，在現代市場經濟中，商品和服務捆綁銷售的行為越來越多，形式越來越復雜，要準確劃分商品和服務各自的比例也越來越難，這給兩稅的劃分標準提出了挑戰。再如，隨著信息技術的發展，某些傳統商品已經服務化了，商品和服務的區別愈益模糊，二者難以清晰界定，是適用增值稅還是營業稅的難題也就隨之產生。

以前，營業稅是地方的財政收入，營改增之后，地方政府的財政收入突然少了一大塊。有專家曾指出：“如果還想讓地方政府承擔原有的支出責任，就要調整中央和地方財政收入的分成比例，如果分成比例不調整，勢必逼著地方政府另辟蹊徑，尋找新的財源。”

隨著財稅改革的逐步推進，人們看到了財稅改革的曙光。按照財政部部長樓繼偉的話說，營改增也可以倒逼整個財稅改革。但樓繼偉同時指出，營改增改革情況復雜，去年財政收入情況不太好，而剩下的建筑業、房地產業、金融業和生活服務業一攬子納入改革則是最大的難點，因為改革任務量大，涉及企業多，其中生活服務業占大頭，4個行業占了大致960萬戶，對應營業稅1.9萬億元，占原營業稅總收入約80%。

賈康也認為，從地方政府層面來說，很現實的問題就是必須有自己手上可用的財力來過日子，原來手上唯一一個稍微像樣一點的大宗收入來源是營業稅，而今通過營改增以后變成現行體制之下3/4的股份，的股份份額歸中央的增值稅。地方政府再往后，到底靠什么財力來源過日子，還有待考驗地方政府的智慧。

中央與地方事權財權如何劃分

中央也曾明確提出，“建立事權和支出責任相適應的制度”，對此，財政部財科所專家劉尚希認為，以前更多是事權和財力相匹配的提法，“支出責任”不同于“財力”，“財力”強調的是錢的來源，而“支出責任”更強調誰花的錢，強調了“誰花錢，誰辦事”。

劉尚希表示，在營改增稅改之前，地方政府的支出責任過大，應該上移一部分。一些事項的執行權和支出責任可以上移到中央，比如大江大河的治理、邊防等。

中國政法大學財稅法研究中心主任施正文認為，當前我國財政的根本問題是各級政府事權不明確，沒有劃分清楚。更沒有在這個基礎上明確支出責任，沒有涉及財權劃分。

北京大學法學院財稅法專家劉劍文教授也認為，從“財力”到“支出責任”這一提法的改變，說明黨進一步強調了財政問題在事權落實過程中責任的重要性。也就是說，各級政府部門在落實事權時，要更好地以財力為保障。同時，錢花的是不是合適，也應當予以規范。

賈康認為，從營改增倒逼再往下看到的是財政預算的改革。財政支出強調公開性、透明性。跨年度的預算，這種更多應考慮所謂的綜合平衡，瞻前顧后、統籌協調的預算帶來一系列的技術上的要求，要一編年，按照每年往前滾動的方式，可持續運行必須要有像樣的預測，這種像樣的預測，必然推進政府獲得的服務，服務購買在政府采購概念之下對于特定的這種預測結果作為一種服務來和社會力量互動，來支撐這種預測水平能夠努力，能夠基本夠格。3年滾動預算必然要求引入權責發生制，同時要求政府要把自己的資產負債表按照中央的明確要求，從中央到地方各級公之于世。

消費稅、資源稅、環保稅、房產稅如何改

在諸如消費稅、資源稅、環保稅方面，賈康認為，營改增全面實施之后消費稅的改革勢在必行，至少把原來可觀的一部分調給地方。說到資源稅，人們自然而然會想到煤炭行業。煤炭是中國最基本的國計民生層面的基礎能源，中國的總體能源消耗里面煤炭是支柱，而且這樣一個格局，在很長歷史時間之內不可能改變。我們所用的電，有80%的份額是用煤燒出的火電。資源稅的改革在煤炭上，給地方政府提供了非常大宗穩定的財源，特別在中西部欠發達的區域，要理順中國從煤到電基礎能源的價格機制，牽一發動全身。

賈康從另外一個角度分析，要推進基礎能源配套改革，就是要使中國以后經濟杠桿、經濟手段作用在整個產業鏈上。使上游到下游整個傳導的過程貫通，是靠經濟利益和經濟壓力，促使我們千千萬萬的市場主體出于自己的利益考慮，千方百計節能降耗，開發節能降耗的產品。這樣的價格形成機制是引導企業要考慮怎樣去做，誰這樣做得比較好，誰就可能擴大自己的市場份額。在節能降耗方面，千方百計地開發創新的工藝技術和產品，合在一起就是發展的過程，這對中國太重要了，將對中國長遠發展產生聯動效應。

賈康認為，在消費稅改革方面，將會把可觀的一部分消費稅轉交給地方，如化妝品的消費稅，還有一個就是資源稅改革的問題，在存量改革以后，大家爭論比較多的是稅率的問題，其中有一個點就是煤炭的品種特別多，參差不齊，可能應該按照品種來劃分稅率，但是這有可能產生一些尋租的空間。

消費稅改革將怎么改？賈康告訴大家，消費稅本身有一些優化自己的設計的改革任務。原來的消費稅里面的有些品目需要提升，有一些沒有調節的對象是不是要加進來，比如說是不是明確地把現階段具有高端奢侈品特征的私人飛機等納入到征稅對象，有一些特定類型的電池是不是要加重消費稅的稅負等等，除了這些技術性的考慮以外，就是哪些消費稅的組成部分可以考慮推到零售環節，推到后面，原來是在生產環節的消費稅往零售環節去推，成為地方政府的收稅來源。這樣的好處可以避免流轉稅在增值稅征收的生產環節，哪怕只有1/4給地方政府，同樣會激勵地方政府對于加入競爭性領域新辦企業特別有積極性的這樣一種扭曲。我們在生產環節不給地方實行收入侵權，推到消費環節，地方政府拿到這樣一個收入來源的同時，關心的可能還是跟市場經濟所要求的職能優化，能夠對應上的，怎么樣更好地改進轄區的公共服務水平和公共競爭環境。整個統一市場已經形成的基本格局，在自己的轄區內能不能很好地促進購銷兩旺。

在當前，霧霾成常態的生存環境下，環保稅立法與相關問題的研究應該跟上，并制定相應的措施。

至于大家關注的房產稅，賈康指出，房產稅改革方向已被最高決策層鎖定，可能在2017年實施。有專家指出，房產稅會以2017年為界開征，2017年前銷售的房屋有可能免征。

地方財政沒有獨立的稅種

關于地方債等方面，中央黨校教授周天勇曾經指出，中國的地方財政有幾個特點，一個就是現在越來越明顯的土地依賴性財政。前幾年土地收入、土地銷售面積在下降，但是銷售金額在上升，也就是說雖然樓市、樓價都不行，但是地價仍在上漲，而且上漲得非常厲害。第二是中央政府的公共財政部分在增長，但是相對來說，地方政府增長的更多一些。地方政府在經濟不景氣的情況下還在增加稅和費，實際上是一個收費罰款和增稅性的地方財政機制。

周天勇認為，我們地方財政沒有自己獨立的稅，大部分都是共享稅。比如增值稅共享、營業稅共享等，沒有獨立的稅種，而且越是最基層的政府，越沒有稅種。比如說中央財政在稅種上拿到的最多，其次是省，以下是市，到縣級就沒有多少稅，最后到鄉就更沒有稅種，就是說最高的一層政府收入越多，正規稅收多，最低級的政府越沒有錢，沒有獨立的稅種。因為正規稅中60%被中央政府拿走，但是底下四級政府可能要承擔社會事務的60%甚至70%，因此，地方政府如果錢不夠的話怎么辦呢？賣地、收費、罰款、加重中小企業的稅收負擔、借款搞一些融資平臺等等。

周天勇指出，在這種體制下惡性膨脹，企業年年在清費，年年清不掉。每年大學生這么多、就業壓力這么大的情況下，如果稅費負擔這么高，貸款利率上浮30%-40%，這種情況下是不是很多制造業和中小企業會扛不住？會不會破產、倒閉、關門？會不會更加影響我們的就業？

在減稅方面，周天勇認為，我們的財政部門、稅務部門從自打中央說減稅、減輕中小企業的負擔以來，總體上講每年財政收入都是要高于GDP的增長，從來沒有真正地像一些減稅的國家那樣實施。

財稅改革，關乎國計民生，關乎國家和民族前途命運，我們期待著財稅改革在法治的框架下前行。