高校政府采購質量控制的探析

邱永芳

(成都紡織高等專科學校，四川成都 610000)

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高校政府采購質量控制的探析

邱永芳

(成都紡織高等專科學校，四川成都 610000)

政府采購實施12來以來，其采購質量一直備受關注，分析了高校政府采購質量控制點，針對性提出各個控制點的解決思路和辦法，在做好防腐倡廉的前提下，實現政府采購的經濟性和有效性，滿足使用需求，切實提高采購質量。

政府采購 采購質量 質量控制

政府采購制度是發達市場經濟國家普遍采用的一種改革公共財政支出體制的重大舉措，2003年《中華人民共和國政府采購法》的頒布，標志著政府采購制度在我國的確立，政府采購制度近十二年的實行，對加強我國財政支出管理，促進廉政建設，更好地發揮宏觀調控起到了重大而深遠的意義。2015年3月，政府采購實施條例頒布施行，在制度設計、運作模式以及監督管理等方面得到進一步規范完善。但從高校實施政府采購情況來看，政府采購還存在“采購時間長、程序多、效果不好”，“政府采購價格高，質量不好”的現象，總體采購質量還有待提高，這一問題是目前高校政府采購亟待解決的現實問題。

1 政府采購質量

政府采購最基本和首要的政策目標就是防腐倡廉、實現采購的經濟性和有效性。

防腐倡廉方面，一方面由于政府采購行為置身于財政、審計、供應商和社會公眾等全方位監督中，在公開透明、公平公正的環境中運作，另一方面由于很多高校都建立了政府采購的內部控制制度，一定程度上能有效抑制公共采購當中的腐敗現象。

采購的經濟性和有效性目標，是采購效果，也是我們平時說的采購質量。這就要求以最有利的價格等條件采購到質量符合要求的物品、工程或服務。其包含兩方面的內涵：第一經濟性，是指采購資金的合理節約使用，由于政府采購資金都是財政性資金，具有公共資金的性質，高校須謹慎合理地使用采購資金，姚傳志在《中國政府采購》(1999年)中對采購經濟性進行了描述：“實行政府采購可以實現兩個10%的目標，即政府采購支出占GDP比重可降低10%左右，采購費用平均可節約10%”[1]；第二有效性，是指在使采購的物品、工程、服務具有良好的質量、合理的價格的同時，還要注意采購的效率，要在合同規定的合理時間內完成采購認為，以滿足使用需求。

在此可把政府采購質量定義為：在做好防腐倡廉的前提下，實現采購的經濟性和有效性，滿足使用需求。

2 政府采購質量控制及質量控制點

質量控制是指為達到質量要求所采取的作業技術和活動。政府采購質量控制就是指為達到政府采購質量要求所采取的對采購各環節和活動的控制。通過觀察政府采購質量形成過程，消除質量環上所有階段引起不合格或不滿意效果的因素。

高校采購內部控制是采購質量控制的前提，應作為一個質量控制點。

政府采購業務全過程包括預算、需求確定、采購方式選擇、采購合同簽訂、采購驗收及財務結算，是計劃、組織、協調和控制的管理活動。每一個環節都將影響采購質量，對于關鍵環節和對采購質量起決定作用的環節，如需求確定、合同簽訂及驗收等確定為關鍵環節，應當編制專門的質量控制程序，進行重點控制。

政府采購質量控制點應設置為：采購內部控制、預算、需求確定、采購方式選擇、合同簽訂、驗收。

3 政府采購質量控制程序

3.1 政府采購內部控制環節

建立健全內部控制，職責分明，歸口跨界協同是預防采購腐敗，提高政府采購質量的有力保證。

高校應按照2014年1月1日施行的《行政事業單位內部控制規范(試行)》(財會〔2012〕21號)建立健全政府采購內部控制制度。

3.1.1 建立健全采購領導體制和工作機制，設置采購管理機構，明確各相關部門采購職責。

設立由校長牽頭、其他各相關領導為成員的采購工作領導小組， 作為采購活動的決策機構；設立采購管理、采購執行部門、采購監督“三權”分立的組織機構，分別具體履行管理、執行、監督的職能，形成權責明晰、相互協調、相互制約的工作機制。如明確高校國資處作為采購管理部門，負責全校采購的內部控制工作；紀監處作為采購的監督部門，履行監督職責；各業務歸口部門負責各業務歸口范圍內的專業管理(如家具、維修歸口后管部門，信息化建設歸信息中心歸口管理，科技設備物資歸口科技處等)，負責技術把關；項目責任部門具體執行采購，使用部門只需提出使用需求以及進行技術驗收。只有理順管理關系，明確職責，跨界協同才能預防腐敗，減少因制度規范帶來的效率下降，采購才能更經濟更有效。

3.1.2 建立采購議事決策機制

建立健全集體研究、專家論證和技術咨詢相結合的議事決策機制。大宗設備采購、重大特殊建設項目，須經相關專家進行充分的、科學的、功能性的技術性和經濟性評議論證，充分征求專家建議，由高校領導班子集體決策。采購中涉及重大和特殊事項的認定標準應當根據有關規定結合本校實際情況確定，一旦確定，不得隨意變動。嚴禁任何個人單獨決策或者擅自改變集體決策。

3.1.3 建立采購內部管理機制

建立健全高校采購內部管理制度，包括采購預算與計劃管理、采購業務控制、驗收、檔案管理、監督檢查以及采購項目質量控制制度等；建立規范高效的采購程序，科學合理設計采購業務流程及工作規則；按照不相容職務、崗位分離的制衡原則明確高校各部門的職責權限，將權利與責任分解落實到各相關部門，并建立行之有效的控制標準，明確權責、授權形式和授權對象，依據職責權限分工設置不同級別管理層的審批權限，讓高校的政府采購規范發展有章可循；在規范前提下高效率的運作，滿足采購需求，實現采購的目標。

3.2 政府采購預算編制

目前高校政府采購的規模大，組織結構層次多，管理權限分散；采購投資主體多，資金來源渠道廣，會計核算體系復雜；高校設備物資涉及專業(專用)設備多，技術含量高，品種多，時效強。高校的政府采購要求學校至少提前半年制定準確而詳盡的下一年度預算，不但包括經費預算，還包括根據經費預算編制完整、詳細的年度采購預算或計劃，操作難度很大。

采購預算是否合理是影響采購質量的重要影響因素，是采購項目立項的基本要求。否則可能會因預算不夠造成采購招標流標廢標，甚至在合同實施過程中，乙方因預算不夠停工罷工等，失去有效性；而預算太寬松會造成資金占用預算指標，資金使用效果差，高校還要為此完成預算執行絞盡腦汁從而失去經濟性。

編制科學合理的采購預算應充分和資產管理等部門或崗位之間的溝通協調，考慮以下因素：

第一、單位規劃和部門工作計劃，這是編制政府采購預算的依據；

第二、根據高校存量資產和相關資產配置標準編制采購預算，細化年度政府采購預算。一個單位的采購總量為達到規劃和工作計劃目標按照資產配置標準所需的資產總量減去存量后的差額，分年度實施的還需用差額除以實施年限。

第三、供應商、供貨種類及市場價格信息，高校應收集相關信息作為政府采購預算編制的參考。

預算編制階段具體程序為：

高校需明確一個職能部門集中管理所有采購工作。正因為高校組織結構層次多，而采購政策性強、程序多，而采購量的確定和資產存量關系密切，需要一個專業的部門來負責。這在很多高校，國資處是采購的職能管理部門，負責政府采購的預算、組織及實施等。

國資處需至少提前半年收集匯總全校的采購預算及計劃，并在充分調研的基礎上，征集業務歸口管理部門建議，提交學校行政會上確定采購項目及預算。預算確定后，國資處應做好項目管理，可根據學校確定的采購項目，將項目按金額大小、重要程度做好排序，如按ABC分類管理原理，對項目金額大，占比大的項目，達到政府采購限額標準的實行政府采購，劃為A類項目，重點監控；單個項目金額不是特別大，類別多，但數量較大，采購次數較頻繁的劃為B類；經批準后實行學校集中采購，其他的列為C類管理，實行分散采購。ABC采購項目分類管理，將高校絕大部分采購項目納入監控和監督，依法采購，陽光采購，又考慮了經濟性及效率原則，能有效有力推進采購工作開展。在以下的環節將分別論述。

只有對以上因素充分考慮的基礎上，才能編制合理的采購預算，才能提高政府采購預算編制的科學性。嚴格執行已批復的政府采購計劃，才能確保政府采購質量。在這里特別值得一提的是，經過國資處職能統籌管理，重點兼顧，可以減少資源重復配置，可以實現集中批量采購，最大限度減少采購成本和節省開支，實現采購的經濟性。

3.3 需求確定

高校采購的目標應是力求滿足使用需求下盡可能實現經濟性。實行政府采購后，有人認為“采購的價格貴，采購質量不好”，仿佛都是政府采購造成的。其實“采購質量不好，價格高”不是政府采購的錯，關鍵問題之一在于需求的確定上存在一定瑕疵，這是政府采購質量控制的關鍵點，而做好需求確定，必須做好可行性調研。

3.3.1 采購定位

物質基礎是高校學科建設的重要支撐，是學科建設的重要組成部分，也是高校資產的首要環節。資產的優化配置、合理使用、科學管理在學科建設中顯得尤為重要。如果高校資產配置不合理， 會造成學科建設結構失衡，配置不足會影響學科建設發展的速度，配置過多會造成資產閑置與浪費。所以高校政府采購的目標應是力求滿足使用需求，應使采購的物品、工程、服務具有良好的質量、合理的價格的同時，以較高的效率，在合同規定的合理時間內完成采購。

采購方案一般由項目負責人負責，須發揮學科建設團隊作用，成立調研小組，統籌考慮該學科建設需要，準確定位。特別是在“配置基礎性設備”還是“最前沿最先進的設備”；是“購買生產性設備”還是“教學性設備”；是“整體更換”還是“部分維修更換”等這些問題上應遵循先基礎性設備配置，以滿足教學為主，以厲行節約為原則，能用的盡量充分利用。

3.3.2 建立和完善資產配置標準

《事業單位國有資產管理暫行辦法》規定，要合理配置和有效利用國有資產；中共中央《建立健全懲治和預防腐敗體系2008—2012 年工作規劃》中也強調了完善行政事業單位國有資產監管制度，要求嚴格執行資產配置管理辦法和配置標準。高校應改變長期以來把資產管理工作的重心放在資產的使用與處置上，資產配置論證程序不民主、不科學的現象。

目前高校學科門類繁雜，資產購建資金來源多樣性，用途復雜性，資產使用分散，效率不高，建立資產配置標準體系，逐步形成實物配置標準和預算定額的有機結合，推行辦學成本制度。

建立和完善資產配置標準可按照先通用設備后專用設備，先簡單后復雜的方式。比如先建立辦公家具設備配置標準，再推行學院生均教學儀器設備標準或學科教學儀器設備標準等。切實解決資產配置上的隨意性、盲目性和資產配置不均，減少浪費現象，一定程度上提高采購的經濟性。

3.3.3 充分的市場調研

政府采購具有市場性，必須遵循市場規則，做好充分的市場調研，發布采購信息，尋找能夠滿足使用需求的供應商和商品，能在招投標過程中加大市場競爭；同時根據市場反饋信息，調整需求參數和預算控制底價，充分保證采購政策程序和商業慣例相吻合，是保證采購的有效性和經濟性的基礎，是政府采購質量控制的關鍵環節。

市場調研中必須做到貨比三家，甚至更多家，真正掌握滿足使用需求的市場情況。按照政府采購法的規定，一般的公開采購至少三家才能開標，只有通過市場調研，發布高校的需求，征集市場供應商更好的建議，摸清價格競爭情況，才能保證采購質量。那些為完成預算，請某一商家幫忙寫參數而不根據實際需求進行修改；把在技術參數不明確的前提下供應商的報價作為預算控制價都是不可取的。

3.3.4 論證會制度

在進行市場調研后，針對A、B類采購項目應建立論證會制度。如建立高校校內采購專家庫，充分調動全校教職工在資源配置和采購評審中的作用，在專家庫中選取專家進行論證；而對大型、特大型或技術復雜的采購項目，可邀請政府采購專家庫專家、其他高校的具有經驗的專業人士進行論證探討，準確的描述采購的技術參數，做好價格的充分調研和估計，以提高采購質量。

3.4 采購方式

高校應建立政府采購、集中采購以及分散采購項結合的采購方式，對A、B、C類采購項目，實行不同的采購，以提高采購效果。

A類項目，屬于政府采購項目，必須依法采購。由于政府采購通過使用財政性資金來購買消費品或向社會提供公共利益，其使用的預算內資金、預算外資金以及用財政資金歸還的借款等最終來源為納稅人的稅收和政府公共服務收費，資金具有公共性，同時不以盈利為目的。所以政府采購過程必須規范性，它不是簡單的一手交錢一手交貨，而是要依照有關政府采購法、實施條例等法律法規，按照不同的采購規模、采購對象及采購時間要求，按照法定的方式和程序進行，規范運作，體現公開、公平、公正、競爭的原則，并接受社會的監督。

B類項目，經過財政審批后，實行學校集中采購。高校應參照政府采購的相關規定及程序，制定適合各校具體的采購管理辦法，進行公開采購，接受單位及社會監督。

由于A、B類采購項目需公開采購，采購過程規范，結果要體現公平，程序多，時間長，一般要求在當年完成預算執行，采購的質量最終體現在由采購對象的質量、價格、服務以及履約時間等因素，一般以“性價比優”的標準進行取舍。

C類項目，考慮經濟性及效率原則，實行由項目責任部門和歸口管理部門聯合采購或金額小的由項目責任部門自行采購方式，采購過程中強調的主要是遵守采購紀律。

3.5 合同簽訂及驗收

高校政府采購應建立嚴密的合同審核制度，對合同條款進行細密審核，保證合同條款與招投標文件一致，特別對招投標文件不一致的處理，須按照滿足招標文件的前提下孰優的原則；同時加大履約違約責任，切實保證項目實施，維護高校的合法權益，以提高采購質量。

高校應加強合同履約過程的監督，包括大型項目的監理工作是保證合同準確履行的重要環節，把糾偏工作與項目實施放在同一時間段，能夠有效防止糾偏滯后，避免浪費資源與時間對采購工作效率的提高有重大影響。

政府采購履約驗收可分為技術驗收與實物驗收兩個階段，技術驗收強調對性能、功能，技術參數、使用效果等進行專業驗收，由使用部門負責，可邀請政府采購專家或其他高校專業技術人員參與把關。只有通過了技術驗收，才能進行實物驗收，驗收后財務支付，采購過程完成。通過技術驗收和實物驗收，切實滿足使用需求，保證按招投標文件和合同履約，提高采購質量。

在實際工作中，對A、B類采購項目，采購部門應組織技術驗收和實物驗收，C項目一般由項目責任部門自行驗收。

4 結語

總之，高校必須充分重視政府采購質量控制工作，在做好以上各環節的采購質量控制后，高校還應充分運用現代信息技術實行電子審批及招投標評審工作，加強內部控制，共享采購信息，提高業務處理效率；配備高素質的采購工作人員；在建立健全內部控制的前提下，建立采購考核及追責制度，提升采購質量，保障高校政府采購有效健康運行。

[1] 姚傳志，張福來.跨世紀的陽光工程:中國政府采購[M].北京,中國商業出版社,1999.[2] 中國政府采購網.中華人民共和國政府采購法, 2002年6月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過[EB/OL](2002-06-30)[2016-06-15].http://www.ccgp.gov.cn/zcfg

[3] 政府采購網.中華人民共和國政府采購法實施條例[EB/OL](2015-01-30)[2016-06-15].http://www.ccgp.gov.cn.

[4] 政府采購網.中華人民共和國招標投標法，第九屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過[EB/OL](1999-08-30)[2016-06-15]http://www.ccgp.gov.cn/zcfg/gifg/20031117-3591998.htm.

[5] 國務院公報.事業單位國有資產管理暫行辦法，財政部令第36號[EB/OL](2006-06-07)[2016-06-15].http://www.gov.cn/gongbow/content/2007/contont-660534.htm.

[6] 中華人民共和國財政部.行政事業單位內部控制規范(試行)[EB/OL](2014-01-01)[2016-06-15].http://www.kjs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zheng lefabu/2012/2/2012/2/2/71353.htm.

2016-01-20

F810.45

A

1008-5580(2016)04-0251-04

作者：邱永芳(1970-)，女，高級會計師，研究方向：高校財務、國資管理。