綜合統籌創新理念　提高城市貧困救助精準度

■　馬明慧

綜合統籌創新理念提高城市貧困救助精準度

■馬明慧

為有效緩解直至消除城市貧困，最終實現全面建成小康社會的奮斗目標，我省不斷加大城市扶貧工作力度，連續9次提高城市低保標準，“十二五”期間城市低保標準年均增長達到16%。在經濟發展新常態下，我省城市貧困救助工作還面臨著諸多的困難和問題，亟待加以解決完善。

當前城市救助工作中的四個制約因素

管理體制的制約。目前社會救助政策政出多門，很容易造成救助工作的重復和遺漏現象，影響政策的實施效果。我省除了民政部門對貧困群體給予普惠型救助外，人社、衛計、教育、住建、殘聯、婦聯等部門針對不同的貧困群體，各自均有相應的救助政策。這些政策與低保、低收入政策之間存在交叉重疊和銜接不暢的情況，形成各自為政、多頭管理的局面。我省各（地）市按照上級要求建立了社會救助聯席會議制度，其目的是建立由政府主導、民政牽頭、部門配合、社會參與的社會救助工作推進格局，但其對全市社會救助工作的統籌協調效果并不明顯，各部門救助制度之間難以實現銜接與整合，存在救濟資源重復現象。

運行機制的制約。當前社會救助工作缺乏較為系統化的運行機制。救助工作的具體實施部門在救濟對象的確定、救濟方式的選擇以及救助申請審批程序等方面，都或多或少存在一定問題。對低保、低收入家庭的收入和資產的審核是最大的難題，特別是涉及如有價證券、存款以及靈活就業人員的收入等隱性財產和收入很難核查。據部分（地）市相關部門掌握的情況，現階段城市居民隱形收入、隱形就業、人戶分離現象普遍，家庭收入情況非常復雜，加之缺少有效的信息采集手段和明確的法規或政策依據，社會信用體系不健全，社會救助相關部門之間信息資源分割，很難準確界定救濟對象。另外，對于救濟對象缺乏有效的監督機制和評估機制，缺乏法律、輿論、非政府組織、群眾等多方面的綜合配套監督，影響了社會救濟工作的深入推進。

政策規定的制約。我省將城市貧困人口分為低保戶和低收入家庭兩部分。2015年省政府印發的《黑龍江省貫徹〈社會救助暫行辦法〉實施細則》確定的九項社會救助政策（即最低生活保障、特困人員供養、受災人員救助、醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助、臨時救助和取暖救助）中，只有“臨時救助”制度的享受對象包括低收入家庭，其它制度只有低保家庭和特殊人員才能享受。根據（地）市相關部門反映，現在享受低保的家庭與低收入家庭之間已出現了明顯的“懸崖效應”，即低保戶的生活狀況遠好于低收入家庭。低保對象在享有相關社會救助制度中具有優勢地位，是否為低保對象，成為決定申請者是否能夠成為專項救助制度對象的先決條件，甚至是唯一條件。而對于家庭人均純收入略高于當地低保標準的低收入家庭，每年除一次性領取微薄的生活補貼外，無法享受到低保的生活補貼，臨時救助、醫療救助、住房救助等政策雖然可以申請（個別地市結合當地實際自行出臺的政策），但由于申請人員多，資金和資源又極為有限，大多數低收入家庭沒能享受，其實際生活水平低于城市低保對象。用群眾最通俗的話講就是“有了低保什么都有，沒有低保什么都沒有”。當前這種救助制度的“捆綁疊加”造成了制度的內在缺陷，影響了社會的公平和諧。

投入不足的制約。首先是缺少資金的投入。目前各級財力有限，需要地方政府配套的低保、臨時救助等資金難以到位。其主要原因是在整個宏觀經濟下滑的影響下，公共財政壓力極大，用于社會救助的配套資金很難落實到位。其次是缺少人力、物力的投入。城市社會救助的具體實施主體在街道和社區，基層工作人員少與工作量大的矛盾十分突出。街道辦擔負著繁重的基層社會管理事務，一般很難有專職人員負責低保等社會救助工作，各類救助的年度、季度、月份動態管理工作十分繁雜。目前主要依靠社區臨時聘用人員協助調查核實，多數街道辦和社區的工作條件、辦公手段落后，難于及時、準確收集和匯總救助對象的信息數據。

從四個重視入手提升城市救助工作精準度

當前，我省在經濟下行壓力加大、財政減收的形勢下，更應高度重視民生工作，加強城市貧困群體救助，既是貫徹落實中央決策部署的重要體現，也是維護群眾利益、改善社會民生、促進社會和諧的具體舉措，更是實現全面建成小康社會目標的有力保障。

重視制度統籌。首先應加大政府統籌協調力度。嚴格按照《黑龍江省貫徹〈社會救助暫行辦法〉實施細則》要求，強化以政府領導、民政牽頭、各有關部門配合、社會力量參與的統籌協調機制，健全“一門受理、協同辦理”機制，將相關部門掌握的資源和物資整合到一起，有效破解社會救助“碎片化”困局，實現政府資金、政策投入的最大效益。此外，可將現行的下崗、失業人員基本生活保障、失業保險、最低生活保障三項制度統一歸口管理，這樣有利于加強對低收入群體的生活保障和就業工作的協調與銜接。建立獨立于救助政策審批部門之外的第三方信息督查機構，強化監督檢查，實現救助制度的公正和公平。其次應建立大救助工作體系。將分散在各部門的生活、醫療、住房等方面的救助政策和項目統籌納入大救助信息管理平臺，形成立體式的社會救助管理和服務信息網絡。研究制定全省統一的家庭人均收入測算量化指標體系，并出臺易于操作的具體實施辦法，對需要核查的收入類型、內容、統計方法及核查方式做出明確規定，提高對申請家庭經濟狀況核查的準確性。另外，應將社會救助工作經費納入財政預算，把富余的人員編制充實到社會救助工作隊伍，確保基層工作正常運轉。

重視特殊貧困。首先應重點關注特殊地區貧困問題。目前，我省以煤炭、林業發展為主的資源型城市主導產業低迷，導致當地就業渠道狹窄，下崗失業人員增多，貧困群體范圍不斷擴大，在財政減收的情況下老貧困與新貧困都要解決，資金壓力加大。有關部門應考慮這些地區的實際困難，增加專項資金撥付額度，同時積極爭取國家的資金、政策幫扶。其次應重點關注特殊貧困群體。各地可結合本地財力的實際情況，逐步放寬各個救助制度享受對象的范圍，將符合低收入標準的困難群體納入政策保障范圍，縮小低保與低收入家庭之間的生活差距。加大戶籍、社會救助等制度的改革力度，將流動人口納入當地社會服務范圍，為他們提供有針對性的人力資源投資，提高他們的生產技能和把握經濟機會的能力，讓長期生活在城市的流動貧困群體同等享受當地貧困居民的社會救助政策。

重視創新理念。首先應創新救助辦法。應探索建立支出型貧困家庭綜合救助辦法。目前的社會救助政策主要是針對單一的收入型貧困家庭進行救助，而對于那些因特殊情況陷入支出型貧困的家庭還缺乏切實有效的救助措施。為此，應轉變觀念，盡快將支出型貧困家庭納入基本生活救助體系，改變以往僅僅根據收入情況來核準是否享受社會救助的辦法，以家庭實際生活支出和醫療、教育等重大剛性支出為指標，形成新的核準指標體系和操作辦法，使支出型貧困家庭的救助形成政策性安排和制度保障，從根本上解決支出型貧困家庭的實際困難。其次應創新救助形式。應在傳統的、單一的物質和現金救助的基礎上創新救助形式，通過物質保障、生活照料、精神慰藉、心理疏導、能力提升和社會融入相結合的綜合援助，實現社會救助的多樣化、組合化、專業化和個性化的轉變，最大程度發揮社會救助制度體系的綜合效用。最后應創新崗位設置。應有組織有針對性地開發一些適合下崗失業人員從事的就業崗位。當前，應重點發展社區服務業，完善社區就業服務體系，開拓社區就業崗位。人社、民政等有關部門的就業服務重點應面向低收入群體，進一步落實就業指導、職業培訓和信息服務等優惠政策，為困難群體尤其是大齡人員就業打開“綠色通道”，為他們營造良好的就業創業環境。

重視信息共享。依托低保信息管理系統，逐步建立和完善困難群眾基本信息數據庫，搭建居民家庭經濟狀況核對信息平臺，形成省、市、縣（市、區）三級聯網，實現社會保障、計劃生育、扶貧開發等相關信息的互聯互通，形成縱向貫通、橫向互聯的社會救助信息共享機制，切實掌握貧困群體的生活情況和就業動態，為政府決策、數據查詢和動態管理提供依據。建立慈善資源與救助需求的信息對接平臺，在受助人群和慈善主體間架起橋梁，暢通信息溝通渠道，提升救助效率，實現精準扶貧。

（作者單位：省政府發展研究中心）

責任編輯/楊松yangsong@fendouzazhi.cn