淺議地方審計機關垂直管理

劉 震

(山東財經大學 山東 濟南 250014)

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淺議地方審計機關垂直管理

劉 震

(山東財經大學 山東 濟南 250014)

80年代初，我國現(xiàn)行地方審計體制開始起步，計劃經濟作為當時主導的經濟體制對其形成產生較大影響。隨后頒布的《審計法》又在《憲法》原則性表述的基礎上更具化：即實行“兩審”和“兩個報告”制度。經過30多年的審計實踐，審計體制得到深遠的發(fā)展。但面臨國家政治、經濟發(fā)展的新形式、新機遇，對地方審計機關實行“垂直管理”改革的呼聲越來越高。本文將對此進行淺析。

地方審計機關；垂直管理；體制

一、現(xiàn)行地方審計機關體制特征概述

(一)雙重領導制

雙重領導體制是現(xiàn)行地方審計體制的鮮明特性，一方面地方審計機關隸屬于政府，并接受其行政管理，另一方面在審計業(yè)務方面受上級審計機關領導。具體審計過程先由同級政府委托審計，然后地方審計機關再對地方進行審計，最后審計結果向政府、人大報告，這類似企業(yè)會計工作中“管錢又管賬”的問題，這將對地方審計機關的審計監(jiān)督職責打折扣。

(二)兩個報告制度

“兩個報告”是指預算執(zhí)行和其他財政收支的審計結果報告和審計工作報告。這項制度為地方各級人大和政府了解預算執(zhí)行情況提供了重要途徑。審計機關在本級政府領導下進行審計，然后由審計機關代表政府向人大常委會作審計工作報告，但通常情況下，政府要對審計結果報告做“凈化”處理，然后產生審計工作報告，以至于對審計結果的完整、客觀產生消極影響。

(三)行政首長負責制

地方審計機關普遍實行行政首長負責制的管理體制。地方審計機關負責人對本級審計工作負總責，在審計機關業(yè)務和行政決策中起主導作用；但由于地方審計機關隸屬于本級政府，況且審計機關主要領導的獎懲、任免依靠本級政府，審計機關的日常運行也決定于地方，導致地方審計機關難以有效突破法理與人情的矛盾，不得不受制于地方。

二、審計機關垂直管理改革的客觀必要性和可行性

(一)審計機關垂直管理的客觀必要性

通過對現(xiàn)行審計體制的概述，可以得出現(xiàn)行地方審計體制一定程度上阻礙了審計監(jiān)督質量和效力提升的結論。獨立性是審計監(jiān)督的本質和靈魂之所在，而正是“雙重領導體制”對地方審計工作的獨立性產生了消極影響。故實行地方審計機關垂直管理，從根源上切斷審計機關與地方政府的隸屬關系。這是對邁出“審計獨立性第一步”的迫切要求。

(二)審計機關垂直管理的客觀必要性

1.是國家治理體系現(xiàn)代化的要求

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題決定》提出：全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

2.是適應經濟新常態(tài)的要求

我國經濟目前已進入“新常態(tài)”。這一理念，是黨中央對中國經濟現(xiàn)狀的戰(zhàn)略性思考和判斷，已成為全新的國家治理理念，必將會指導和貫穿于今后的各項政治、經濟和社會發(fā)展工作。

三、地方審計機關垂直管理規(guī)劃

在借鑒《山東省審計機關人財物管理改革試點實施方案》的基礎上，對地方審計機關垂直管理提出規(guī)劃：

(一)人員編制

在人事任免上，省廳統(tǒng)一任免，強化上級審計機關的組織領導和對下級審計機關領導干部的管理，建立由上一級審計機關黨委管理為主、地方黨委政府協(xié)管的模式。省編辦統(tǒng)一管理全省審計機關的機構編制，各級審計人員由省級統(tǒng)一招錄，以保證地方審計機關人盡其才。

(二)業(yè)務管理

強化上級審計機關的統(tǒng)籌協(xié)調，明確地方各級機關的審計項目計劃由審計廳統(tǒng)一管理，進而提高審計效率和審計質量。同時上級要加強對重大案件線索查處的指揮與協(xié)調，也即建立健全審計業(yè)務質量控制機制，提高地方審計機關查處重大問題的整體效能。在完成上級審計機關統(tǒng)一分配任務的前提下，地方審計機關還要積極做好對同級政府的審計，繼續(xù)發(fā)揮服務地方發(fā)展的作用。

(三)經費管理

應將下級審計機關的預算納入上級財政預算，由審計廳統(tǒng)一管理；對各項經費標準，要統(tǒng)籌考慮各地區(qū)經濟社會發(fā)展實際情況，達到財盡其利，高效發(fā)揮其保障審計工作持續(xù)開展的作用。

四、地方審計機關垂直管理配套措施和建議

(一)健全監(jiān)督體系，實現(xiàn)政務公開

由于審計機關實行垂直管理后，省審計廳與地方審計機關在地理位置上的不便和溝通機制的短板導致信息傳遞不順暢，進而影響審計廳及時作出反應；由于對地方各級審計機關的監(jiān)督成本較高，加之省審計廳出于“成本效益”的考慮，地方審計機關的監(jiān)督就會缺失。不受監(jiān)督和制約的權力必然產生腐敗，習總書記也曾提到要把權力關進制度的籠子里。因此，要鏟除滋生腐敗的土壤，可從以下兩點入手：

1.進一步強化人大對審計部門的監(jiān)督

除通過聽取工作報告、實地考察調研等形式外，還要運用詢問、特定問題調查、質詢等剛性手段地方審計部門進行監(jiān)督，避免人大對審計機關監(jiān)督的缺失，造成腐敗“沃土”的滋生。

2.加強社會監(jiān)督，推進審計公開

在社會公眾、媒體的監(jiān)督之下，讓地方審計機關工作更陽光。通過新聞媒體等的報道一方面增強審計結果的約束力，讓地方政府和有關單位及時作出整改；另一方面也擴大了政府審計的影響，讓公眾理解政府審計的目的和實質，增強社會公眾對政府審計工作的關心和對地方審計機關履行經濟監(jiān)督責任的信任。

(二)突出重點審計，明確經濟責任

1.強化專項資金審計，領會通知抓住重點。地方審計機關不僅要強化對專項資金的審計，還要著眼于涉及民生以及社會發(fā)展的其他領域。地方審計機關要認真執(zhí)行2016年審計署發(fā)布的重點工作通知：“加大扶貧審計力度，做好民生審計；深入開展經濟責任審計，推進依法治國；大力開展資源環(huán)境審計，促進綠色發(fā)展；加大對地方國有企業(yè)的審計力度，促進“提質增效””。

2.明確經濟責任，開展績效審計。深度探索服務型績效審計，特別在對審計資源進行分配時，對于績效審計和財務收支審計兩手都要抓，只有這樣才能為財政資金的安全完整保駕護航，實現(xiàn)審計全覆蓋。

(三)構建審計部門與地方政府之間的良性關系

參考其他實行垂直管理的部門與地方的“磨合”中出現(xiàn)的問題可以得出：要盡力維護地方審計機關和地方政府的良性關系，否則會對審計經濟監(jiān)督功能和治理能力的提高造成阻礙。

五、結束語

地方審計機關改革要把握新形勢、新要求，順應政治、經濟文化的發(fā)展潮流，要勇于邁出適應“審計新常態(tài)”的第一步。實行地方審計機關垂直管理將為國家治理體系和國家治理能力的提高添磚加瓦。

[1]尹穎.我國地方審計機關管理體制改革問題研究,2012.

[2]孫發(fā)鋒.當代中國政府垂直管理存在問題及對策研究.理論導刊,2011年05期.

[3]靳思昌.中央與地方審計機關的審計結果執(zhí)行效率研究.會計之友,2015年23期.

[4]王小平.新常態(tài)下省以下地方審計機關人財物統(tǒng)一管理之管見.審計與理財,2016年02期.

劉震(1993-)，男，漢族，山東棗莊人，在讀研究生，山東財經大學會計學院，研究方向：審計、會計。