對中小學管理行政化問題的反思

劉月蘭 劉雅

摘 要在中小學管理過程中，政府對學校過多的行政化干預、校長負責制所滋生的行政化效應、教學工作者“教而優則仕”的工作理想等都為我國中小學管理的行政化提供了充分的佐證。而中小學行政化管理所產生的弊端也均對學校發展、教師發展以及學生的培養產生了一系列不利影響，因此，應對中小學行政化管理采取理性的態度和秉持科學的教育發展觀。

關鍵詞行政化 表現 影響 建議

對于錢學森之問，廣大學者試圖從高校人才培養當中找到問題的根源，然而，人們忽略了中小學階段才是學生學習習慣、學習興趣、邏輯思維形成的重要階段，創新性人才的培養與中小學學校環境有著密切的關系。隨著高校行政化問題的嚴重，行政化現象也在中小學當中悄然蔓延開來。在馬克思·韋伯科層理論的影響下，中小學教學與行政管理間的平衡逐漸被打破，并顯現出職位分類、權利分層、法定資格、固定工資等行政化特點。這種轉變的種種表現及其影響都阻礙了我國創新型人才的培養。

一、中小學學校管理當中的行政化表現

1.政府相關部門對學校過多的行政化干預

受我國教育體制的影響，一所中小學通常受到國家相關行政機構縱、橫向多個部門的同時管理。在政校關系中，政府在人事和資源方面擁有絕對的掌控權，這使得政府處在絕對的優勢地位[1]。政府對學校擁有領導權、辦學權、管理權、經濟權、考評權等多種行政權力，學校黨政領導由上級黨政機關任命，學校學科設置、入學計劃等須經上級政府審批，學校辦學水平和教學質量也由政府組織專家考核評估。學校為了迎合政府的要求，根據政府定出的考核標準對教學進行管理，尤其是政府掌握了財政大權就等于掌握了中小學的管理權，因此學校對政府所提出的一切要求更是唯命是從，這更加凸顯了政府與學校上下級的科層關系。

2.對中小學主要領導人員的行政化管理

近年來，我國教育單位的領導人員在任用方式方面比較單一，主要采用委任制，即上級行政機關指定任命相關人員的一種制度。在很大程度上，這種任命方式體現了行政階層的意志。雖然部分學校采用聘任制，實施公開選拔、競爭上崗等方式選拔，但其實施和推廣力度不大。與此同時，被委任的中小學行政干部多擁有一定的行政級別，這導致我國中小學領導干部職務的行政化和官員化。在領導人員的管理方面，我國主要實行分級管理，這與科層理論中的權利分層相似。這樣的任用管理模式主要參照我國行政機關的干部任免管理辦法[2]，直接導致我國中小學的領導階層從任命到管理都染上了行政化色彩。

3.校長負責制所滋生的行政化效應

從1985年《中共中央關于教育體制的改革》到1993年的《中國教育改革和發展綱要》，校長負責制在我國逐步被確立。該制度的實施旨在擴大學校的自主辦學權，使學校得到自主管理，以增強學校管理的民主性。而學校民主性的養成具有十分重要的意義，它有利于學校在教學和管理上形成團隊意識，使教職工真正產生主人翁感受，享有“當家作主”的基本權利，切實地進入管理主體的行列。然而，從目前來看，校長負責制的實施還處在比較狹隘的狀態，許多學校的黨支部不知道應采用何種形式來發揮其“政治核心”與“監督保證”作用。權責不分導致學校權力過于集中，以校長為代表的行政組織掌握著學校的生殺大權。而教職工代表大會參與何種決策仍處于混沌狀態。據調查，多數教職工表示并沒有真正參與到學校管理當中[3]，學校教職工大會形同虛設。由此可見，校長負責制的實施不僅沒有使學校民主管理得到保障，反而促進了中小學行政化的進程。

4.教學工作者“教而優則仕”的工作理想

一直以來，學校普通教師與學校行政人員間存在著一定的沖突，而不合理的利益分配是學校普通教師與行政人員產生沖突的最直接原因。這些沖突一般發生在工作條件、任務選擇、工資福利待遇、獎懲考核、進修機會等方面，因為學校行政人員往往在這些方面掌握著利益的分配權，而普通教師也試圖通過教師專業化等方式向學校行政人員爭取權利。由于學校行政權利與學術權利的不均衡并未得到改變，學校普通教師為了謀得自身的發展，開始向行政化的方向趨近，這主要表現在學校優秀教師、骨干教師等由教學崗位轉向行政崗位。這種趨勢的形成主要有兩方面原因：一方面，學校行政人員工資普遍高于普通教師；另一方面，學校行政干部的選拔對象主要是教師專業隊伍中的骨干教師、優秀教師、名教師和特級教師?；谝陨蟽蓚€方面的原因，形成了“教而優則仕”的現象，該現象在潛移默化中加深了中小學的行政化。

二、中小學行政化對教學及管理的影響

1.教學“軟件”的不合理分配造成教學資源的浪費

教師是學校賴以生存的寶貴資源，是學校核心競爭力和軟實力的體現者。教師作為學校的“軟件”設施，其合理開發和利用對學校教學效率的提高具有重要意義。而從專業教師隊伍中選拔優秀教師從事學校行政管理工作雖在短時內對學校的教學管理有顯著的促進作用，使教師的積極性得到了提升，但是這對學校專業教師隊伍的建設、學校教學管理、教師自身發展和教師發展的導向產生了消極作用，這是優秀教學資源的極大浪費。此外，對于學校管理，優秀的專業教學教師雖比較了解教學工作，更容易深入實際，切入學校管理的重點，但這并不意味著他們適合從事行政管理工作，因為雖然他們教學經驗豐富，卻缺少專業的行政管理知識和經驗，因此，對教師的不合理分配意味著教學資源的浪費，不僅不利于學校學術的發展，也對行政管理工作產生了不利影響。

2.政府過度干預使學校發展“模板化”

政府與學校的關系一直是教育改革的難點。政府與學校的關系實質上是一種地位不對等的行政法律關系[4]。政府對學校的辦學、管理、考評等諸多事宜實行一手包辦難免使學校的發展束手束腳，難以培養出符合時代需要的創新性人才。政府對眾多學校采用同樣的辦學模式和管理方式，對學校的考評也是“一把尺”量多個學校，無形中導致學校朝著同一方向發展，形成模板化的發展，這不利于學校在學術上開創百家爭鳴、百花齊放的局面。對于學生而言，學校的教育方式被束縛，學生的思維也將受到禁錮，這與當今時代培養創新型人才的教育主題背道而馳，容易形成產品化的教學成果。總之，政府權力過度集中會導致低效、浪費和腐敗，使各種制度呈現動脈硬化癥。

3.中小學管理行政化導致激勵約束機制效力的喪失

校長負責制是目前我國中小學普遍實行的校內領導體制。但該制度體系在我國尚未健全和完善，科學、完整、配套、均衡的校長管理體系尚未形成。因此校長負責制在實施過程中產生了一定的偏差，使我國中小學以校長為首的管理階層染上了行政化的色彩。首先，許多學校包括校長在內的行政干部具有與政府人員相同的級別，其任用權與管理權歸政府部門所有，并且具有能上不能下和終身制的特點。由于激勵機制的乏力，一些學校行政干部在達到一定級別后容易產生不思進取的惰性心理，這在無形中為學校的發展和進步設置了障礙。其次，監督約束力度的不到位導致校長權利的膨脹和民主監督的缺失。校長作為學校法人全面負責學校的工作，教代會則民主參與學校管理并發揮其監督作用。但由于管理體制的約束和權責的不明確，教代會等部門沒有真正參與到學校的管理當中，使校長的權利失去了約束，真正變成了“一切校長說了算”。這使得在校長領導下形成的過失難以得到及時矯正，也不利于學校教師積極性的調動，嚴重阻礙了學校的發展。

三、對策及建議

2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》曾首次提出了去學校行政化的意見[5]，該文件表達了學校去行政化的兩方面含義：一方面，學校是以教育為主要任務的機構，應掌握相應的自主權，上級教育行政部門不應過多地插手學校事務，校長不應被賦予行政級別；另一方面是關于學校內部管理制度。學校行政干部應走職業化道路，教師一般不從事行政工作。學校去行政化旨在創造自由、開放的學術氛圍，讓優秀人才脫穎而出。對此，本文結合我國中小學實際情況，提出以下對策及建議。

1.建立相對自由的政府管理，讓學校的發展“安全”而不失活力

在我國社會整體轉型變革的新時期，重新思考政府與學校的關系，建立一種有助于提高教育管理績效、有助于學校自主發展、有助于保障社會公平與公正和人的全面發展的政府與學校關系，是我國未來教育改革與發展中的一個重大問題。建立相對自由的政府管理，讓學校的發展在政府的領導下安全而不失活力，這需要教育行政管理制度的創新，這不僅需要政府簡政放權，改變以往的家長式角色，還需要政府發揮新的作用，承擔新的角色。具體來說，首先要政校分開。政府應明確其主要職責是創造教育健康發展的良好環境，保證國家教育方針的貫徹落實，規范各級各類學校辦學條件和辦學行為，保證教育公平性和學生平等的受教育權，維護學校、教師和學生的合法權益。而學校應不忘初心，堅守其教書育人的本分，認清學校不是行政機構；其次，轉變政府在學校管理中的角色。政府對教育的管理應從直接管理轉向間接管理，從“管”為核心轉向以服務和監督為主題。

2.“聘”“管”合理，打造專業的學術團隊和行政團隊

我們所說的去行政化并不是擯棄行政管理，而是追求學校學術發展與行政管理間權利的均衡。因此，為了中小學學術水平的持續提升，也為了學校行政管理更好地服務于學校教育，對于學校領導干部的聘用和管理，我們應秉承公開公正、競爭上崗、擇優錄取的原則，以打造專業化的學術團隊和行政團隊為目標。對于學校干部的聘任，應轉變傳統的委任制，逐步推行聘任制，公開競聘并堅持把群眾公識作為最重要的選任依據，把公平競爭作為最主要的選任方式，把民主的競爭機制貫穿于全過程。除此之外，在進行干部選聘時，應充分考慮行政人員個人的能力、閱歷以及專業知識，以是否適合行政管理作為評判標準。以校長為代表的領導人員的個人發展直接影響學校的發展，因此為了提高校長的業務能力和積極性，應建立能上能下的校長流動機制。而作為普通教育工作者，無論是專業教師還是行政人員，都應樹立起終身從教或終身從政的職業理想，堅持政教分離。

3.提升教師崗位地位，確保教師的各項權利

根據馬斯洛的需要層次論：人的需求隨著情境而變化，當滿足了低層次的物質、生理和安全的需要，才會有尊重、自我實現等高層次的精神需要。而教師能否走上專業化的教師道路、上升到終身從教的高層次精神境界，關鍵是其作為教師的基本需求能否被滿足。根據目前的教師發展需求，中小學教師地位急需提高。提升教師地位的第一步就是提升教師的工資水平。工資不僅能使教師的生存得到基本保障，又是激發、維持教師工作積極性、穩定教師隊伍的管理方式，還是影響教師職業魅力、衡量教師職業的社會地位的一個指標。而我國中小學教師工資在國民經濟行業中的位次始終處于中等偏下位置[6]。因此，為了激發教師的積極性和從教熱情，應提高教師的工資數額，使其至少達到中等偏上水平。此外，相關部門應制定明確的法律和政策，對教師參與學校管理及監督的權利進行明確的規定，使教師的權利得到法律保障并得到切實落實。

4.建立有效能的、多樣化的監督機構，使民主管理得以真正實施

校長負責制下的民主監督即普通教師通過校代會對學校各項事務的決策具有監督權。但由于我國中小學的行政化力量，校代會形同虛設。這不僅關系到教師的發展，還直接影響到學生的學業發展和家長對學生的殷切希望。一般而言，一個組織中多數人的利益決定著這個組織的最高利益。教育是學校的最高利益，因此，利益的相關者，即學生和家長應參與到這個組織的管理當中。對此，學校應設立多樣化的監督機構，參照英國、日本等國在校級教育行政層次上設立董事會、校議會、家長會等機構，加入到學校事務的管理監督當中。我國應根據自身情況，鼓勵家長、社會以及社區居民參與學校管理，防治校長擅權的行政化現象。有了家長、社會等多方面的監督，利益驅使所造成的行政化現象將會得到很好的監督和控制。

參考文獻

[1] 褚宏啟.政府與學校的關系重構[J].教育科學研究，2005（1）.

[2] 朱春淦.中小學行政領導人員聘任管理的實踐與思考[J].學校黨建與思想教育，2011（6）.

[3] 張劍華.中小學領導體制變革及“去行政化”趨勢[J].華人時刊：校長，2012（9）.

[4] 蒲蕊.政府與學校關系重建：一種制度分析的視角[J].教育研究，2009（3）.

[5] 包金玲.教育去行政化與現代學校制度建設——以中小學教師人事管理為例[J].教育發展研究，2012（12）.

[6] 姜金秋，杜育紅.我國中小學教師工資水平分析（1990～2010年）[J].上海教育科研，2013（5）.

【責任編輯 白文軍】