銅陵縣農村土地承包經營權抵押貸款工作的實踐與思考

丁屹

摘 要：為充分利用農村土地確權成果，根據中央和省文件要求，銅陵縣積極穩妥推進農村土地承包經營權抵押貸款工作，對緩解“三農”融資抵押難題發揮了積極作用。該文主要介紹了銅陵縣農村土地承包經營權抵押貸款工作的主要做法，針對存在的問題提出了相應的對策建議。

關鍵詞：農村土地；承包經營權；抵押貸款；銅陵縣

中圖分類號 F311 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2016）06-13-03

按照中央和省市工作要求，銅陵縣土地確權工作已全面完成，因行政區劃調整和建設規劃原因，本次確權涉及全縣除五松鎮以外的其他7個鄉鎮共100個行政村，全縣累計調查承包戶6.1萬戶，實測耕地1.86萬hm2、地塊23.16萬塊，基本實現土地承包權屬明晰，承包地塊空間位置明確、四至清楚、面積準確，促進了土地承包管理工作向合同管理、登記管理、流轉服務和糾紛仲裁“四位一體”管理并重轉變，達到了土地承包經營權確權登記目標。為充分利用農村土地確權成果，根據中央和省文件要求，銅陵縣積極穩妥推進農村土地承包經營權抵押貸款工作，對緩解“三農”融資抵押難題發揮了積極作用。

1 主要做法

截至2015年10月，全縣共辦理土地承包經營權（水域灘涂養殖權）抵押貸款業務4宗230萬元，尚有5家經營主體貸款審批業務正在辦理中，申請額度逾200萬元。主要做法如下：

1.1 承包經營權抵押貸款政策機制較為完善 2012年，銅陵市委、市政府出臺了農村產權制度改革“1+8”方案，即《銅陵市農村產權制度改革若干指導意見》、《銅陵市農村產權抵押融資總體方案》、《銅陵市集體建設用地有償使用和使用權管理試行辦法》、《銅陵市農村房屋權屬登記管理辦法》、《銅陵市農村產權融資貸款保證保險試點工作實施方案》、《銅陵市農村土地承包經營權抵押融資管理辦法》、《銅陵市農村房屋抵押融資管理辦法》、《銅陵市農村產權價格評估管理辦法》和《銅陵市集體建設用地使用權抵押融資管理辦法》，為農民利用土地、財產等資產開展估價、變更、抵押、融資、入股等提供了一系列政策依據。

1.2 合理界定承包經營權抵押貸款對象與用途 貸款對象為通過家庭承包方式取得農村土地承包經營權、林地經營權、森林林木所有權和經營權的農戶，或通過其他承包方式取得農村土地承包經營權、林地經營權、森林林木經營權的承包人，以及通過依法流轉方式取得農村土地經營權、林地經營權、森林林木所有權和經營權的規模經營業主體。抵押借款只能用于農業生產經營性用途，不可挪作他用。

1.3 規范制定承包經營權抵押貸款操作流程 一般流程為借款人申請，部門推薦→保險公司和銀行進行資格審核并受理→保險公司和銀行進行貸前調查，協商確定貸款金額→借款人辦理抵押物登記和價值評估手續→銀行向保險公司出具《農村產權融資貸款保證保險業務聯系單》→保險公司為借款人貸款辦理保證保險（保險受益人為貸款銀行），以及借款人的法定代表人購買人身保險等→保險公司和銀行與借款人面簽相關協議等→銀行發放貸款→貸后檢查→貸款歸還。當發生貸款違約風險，銀行催收追索未果的，由保險公司按照保證保險條款內容和協議相關約定先行代償。保險公司代為清償后可通過土地經營權流轉（轉包、出租、互換、轉讓、入股）等方式處置抵押物，行使優先受償權。

1.4 設計了農村土地承包經營權抵押貸款的風險防范機制 市、縣（區）政府設立農村產權融資貸款保證保險風險補償專項資金，總額600萬元，其中市財政200萬元，銅陵縣財政200萬元，郊區和獅子山區財政各100萬元。試點工作期間，保險公司、政府、銀行按5∶3∶2的比例承擔風險。發生貸款本金損失風險后，保險機構先行償還試點銀行50%貸款損失資金，試點銀行還可申請風險補償專項資金補助30%貸款損失資金。對借款人所發生的融資貸款保費，在專項資金中按保費總額的50%給予補助，最高補助不超過其貸款總額的1%。當貸款保證保險對應的貸款不良率超過20%，貸款保證保險賠付率達到120%時，暫停新增業務。

2 存在的問題

通過1a來的探索和實踐表明，開展農村土地經營權抵押貸款試點工作，使經營主體認識到土地不僅是一種生產生存的資源，還可以作為一種生產要素參與融資，從而解決了新型主體擔保難的問題。但在實際操作過程中仍然存在如下一些不可忽視的問題：

2.1 抵押貸款有“四難”

2.1.1 取得承包方簽字同意難 根據制度設計，土地承包經營權抵押貸款應取得承包方簽字許可。實際操作中，一方面，經營主體所對應的承包方數量眾多，簽字難度大；另一方面，銅陵縣經營主體流轉農戶土地，多采取每年收獲后支付土地流轉租金，如果農戶同意經營主體抵押土地，當發生貸款風險時，農戶不僅不能獲得租金，其轉出的土地經營權還將被處置，因此擔心收益和失地風險可以理解。

2.1.2 抵押登記難 根據銅陵市農村產權融資貸款保證保險要求，申請農村土地承包經營權抵押貸款需要辦理農村土地承包經營權抵押登記，但由于抵押登記涉及抵押物范圍農戶眾多，以及土地承包經營權確權登記成果尚未最終形成，登記申請人一次性按照規定提交完整登記材料難度極大。同時，登記機關為每一流出戶出具抵押登記證明，登記工作量也極大。再者，由于經營主體所流轉的土地并未全部包括農戶的所有承包地，以致不能簡單的利用土地承包經營權證進行抵押融資。為了積極開展農村土地承包經營權抵押貸款工作，縣農業局在沒有獲得抵押物涉及范圍農戶的書面同意，以及沒有查明抵押物的四至范圍情況下，向申請人及抵押權人出具抵押登記憑證，導致一方面要承擔違規登記造成抵押權人不能實現抵押權的責任，另一方還要承擔因違規登記對抵押物涉及范圍的農民侵權責，風險極大。

2.1.3 價值評估難 農村土地承包經營權價值是金融機構授信貸款額度的基礎，但由于目前銅陵縣土地承包經營權抵押價值評估中介機構尚未健全，暫由市農委組織系統內農業專家對土地承包經營權抵押價值進行測算評估，缺乏專業資質，僅以土地租金及地上附著物的價值來確定抵押物的評估價值，主觀意愿成分較大，過高或過低都會形成不同的風險。土地估價較低，則流轉土地經營權的商品性不能通過市場得到公允的表現。土地估價較高，由于農業生產經營易受自然災害影響，金融機構收回貸款的風險加大，易形成不良貸款。

2.1.4 抵押物處置難 一方面，因經營主體提供的土地流轉合同不夠規范，發生貸款風險時，保險公司存在不能實現抵押權的風險；另一方面，鄉、村成立的土地流轉服務中心和服務站，主要提供土地流轉政策咨詢、合同鑒證等服務性工作，沒有涉及流轉土地經營權的招標拍賣、協議轉讓、掛牌交易等抵押物處置問題。

2.2 土地流轉規范管理有“兩難”

2.2.1 土地流轉合同修訂難 規范的土地流轉合同是辦理承包經營權抵押登記的基礎，由于銅陵縣土地流轉工作開展較早，現有經營主體多為存量土地流轉大戶，流轉合同備案率雖高，但流轉地塊的編碼、四至、面積等信息不完善，補充協議難度大。加之經營主體90%以上都是本地人，大家知根知底，在土地再流轉、互換等方面，為求方便就體制外運作，向鄉村兩級備案意識不強，導致鄉、村兩級對轄區內土地流轉變動情況信息不明、底數不清，存在信息不對稱現象。

2.2.2 鄉鎮土地承包管理機構職能弱化 鄉鎮農經管理部門依法負責本轄區內土地承包經營權流轉、合同管理、鑒證及糾紛調解工作。自2000年機構改革以來，銅陵縣鄉鎮農經管理機構與財政所合并成立財政經濟管理所（以下稱財經所），農經管理人員逐年減少，土地承包合同管理、土地承包經營權流轉管理職能弱化，確權登記后的常態化管理更是難以保證。

2.3 經營主體發展不規范 銅陵縣合作社和家庭農場等新型經營主體負責人或直系親屬往往同時舉辦農業企業、合作社等多個新型經營主體，且各主體之間財務、業務、管理人員混同，導致各主體之間債權、債務關系不清，銀行在貸款時對象甄別難。同時，受管理水平等因素的制約，在財務和銷售等經營管理方面還不規范、不明晰，在貸款審批過程中往往因信用評級和能力評估通不過而被拒之門外。

3 對策建議

3.1 創新土地流轉雙方利益聯結機制 引導農戶以土地承包經營權入股經營主體，按照保底加效益分紅的方式獲得收益，使其不再是經營主體發展的旁觀者，形成利益共享、風險共擔的經濟利益共同體，破解簽字難題。

3.2 以購買社會服務的方式，引入有資質的評估機構 政府部門通過公開招標，引入具有權威的專業中介機構對農村土地經營權抵押價值進行準確評估，合理確定農村土地價值，為金融機構開展農村土地承包權抵押貸款創造條件。

3.3 整合搭建鄉鎮交易平臺 鑒于農村土地流轉交易規模小、交易地域性強的實情，為方便交易，在框架設計上，應確立鄉鎮是基礎、縣級抓監管、指導的基本定位，依托鄉鎮現有土地流轉服務中心、集體資產資源交易中心，科學整合成一個功能完備、運轉規范的交易平臺，接受抵押權人委托，負責對欠債欠息的農村土地物權收回、儲存、發包、還貸，使抵押權人能夠及時通過鄉鎮交易平臺，將抵押的流轉土地經營權進行流轉變現，為抵押物處置搭建成本低廉、運轉高效的交易平臺。縣級工作重點主要是側重于監管和服務上，負責抓好制度建設、規范管理層面的工作，為鄉鎮交易平臺實施正常交易創造良好的服務環境。

3.4 加強鄉鎮土地承包管理機構建設 可將鄉鎮農經管理部門作為縣級土地承包經營權抵押登記部門的派出機構，承擔轄區內土地承包經營權抵押登記工作。強化其土地流轉信息與準入資格審核、政策咨詢、合同簽訂指導與監管，以及矛盾糾紛調解等4項管理服務職能。利用土地確權成果，落實好流轉合同修訂、備案、審查和流轉情況登記制度，確保土地確權成果“有人管、管得了、用得好”。

3.5 加快新型經營主體提質升級 積極引導新型農業經營主體明晰產權，建立健全各項規章制度，建立科學高效的管理體制，使其經營管理符合金融機構的信貸準入要求，推動其成為獨立的、穩定的承貸主體。

（責編：張宏民）